公私合作伙伴關(guān)系是否有價(jià)值？

　　“雖然不能完全抹殺公私合作伙伴關(guān)系在提供更好的和可以負(fù)擔(dān)得起的公共基礎(chǔ)設(shè)施方面起到的作用，但是這種合作方式也并不是萬(wàn)能藥。”

　　公私合作伙伴關(guān)系被用于為各種項(xiàng)目進(jìn)行融資，但是一項(xiàng)新的ACCA 研究對(duì)這種合作方式能否帶來(lái)更大的價(jià)值提出了質(zhì)疑。

　　私人融資模式（PFI）和其它形式的公私合作伙伴關(guān)系（PPP）已經(jīng)被發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛使用。其主要驅(qū)動(dòng)因素是在政府不提前支付的情況下，為新的公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供資金。但是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家采用PPP 的原因有著巨大的差別。

　　例如英國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP 的使用是為了將額外公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本排除在政府的資產(chǎn)負(fù)債表之外。在英國(guó)，下議院的財(cái)政委員會(huì)至近得出結(jié)論，表外會(huì)計(jì)對(duì)推行PFI 方面起著決定性的作用。在日本，自從會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變革，將債務(wù)移動(dòng)至資產(chǎn)負(fù)債表后，該國(guó)的PPP的使用大幅減少。

　　發(fā)展中國(guó)家有著不同的動(dòng)機(jī)。維持高增長(zhǎng)需要改良的公共基礎(chǔ)設(shè)施。雖然未來(lái)稅收可以滿足這些設(shè)施的升級(jí)要求，但是政府目前并沒(méi)有資金。PPP 的使用合乎情理，因?yàn)椴桓纳苹A(chǔ)設(shè)施的成本遠(yuǎn)高于其它因素。資金價(jià)值（Value for money - VFM）的標(biāo)準(zhǔn)并不重要。相比之下，VFM 是發(fā)達(dá)國(guó)家決策的核心，但是（正如英國(guó)國(guó)家審計(jì)總署的數(shù)據(jù)顯示）PFI/PPP計(jì)劃通常無(wú)法達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。

　　由曼徹斯特商學(xué)院Graham Winch 教授帶頭的ACCA 研究發(fā)現(xiàn)“只有在極為罕見的情況下，人們才有信心認(rèn)為，私人融資替代方案會(huì)比公共部門的可比公司為資金帶來(lái)更大價(jià)值”。在英國(guó)，PPP 的應(yīng)用非常普遍，因?yàn)橐黾踊A(chǔ)設(shè)施，融資方面沒(méi)有其它選擇。

　　發(fā)展中國(guó)家對(duì)此的青睞可能是想借助私營(yíng)部門專業(yè)技能和分擔(dān)公共部門項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但是這一理由可能同樣存在缺陷。

　　在中國(guó)，合作伙伴公司可能是國(guó)有企業(yè)。在馬來(lái)西亞，投資者可能是主權(quán)財(cái)富基金。事實(shí)上，“私人融資”可能就是公共資金。在發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家，公共部門和私營(yíng)部門的技術(shù)可能不足以將PPP 的利益化。

　　此外，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，一些風(fēng)險(xiǎn)通常無(wú)法被有效轉(zhuǎn)移。在中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，私營(yíng)部門合伙人要求政府提供至低回報(bào)擔(dān)保，這破壞了運(yùn)營(yíng)效率化的激勵(lì)機(jī)制。

　　雖然不能完全抹殺公私合作伙伴關(guān)系在提供更好的和可以負(fù)擔(dān)得起的公共基礎(chǔ)設(shè)施方面起到的作用，但是這種合作方式也并不是萬(wàn)能藥，公共和私營(yíng)部門必須同時(shí)從困難的經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)。

　　ACCA 公共部門專業(yè)事務(wù)主管福西特（Gillian Fawcett）解釋道：“英國(guó)是使用PPP的領(lǐng)先者，在范圍和創(chuàng)新方面做出過(guò)大膽的嘗試。與所有的試驗(yàn)一樣，其間也出現(xiàn)過(guò)失誤、錯(cuò)誤和誤解。”

　　“公共部門的私人融資情況尚未得出結(jié)論。'額外'的融資、將公共部門的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至私營(yíng)部門以及決策流程的改善等效益過(guò)于模糊，不足以確定這些效益可以超過(guò)PPP 的已知問(wèn)題。”

　　“PPP 使政府能夠更早的獲得額外的和更好的基礎(chǔ)設(shè)施，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是在英國(guó)，PPP 導(dǎo)致債務(wù)以統(tǒng)一收費(fèi)的形式延續(xù)至未來(lái)的30 年。PPP 的遺留問(wèn)題同時(shí)體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的使用和公共資金管理方面靈活度的缺失。”

　　全球概覽：

　　中國(guó)：驅(qū)動(dòng)因素：城市化和快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。公共投資受到預(yù)算問(wèn)題的限制。沒(méi)有明確的PPP 定義、法律框架和VFM 評(píng)估體系。“私人投資”通常來(lái)自于國(guó)有企業(yè)。

　　法國(guó)：英國(guó)式PFI 尚未流行。政府采購(gòu)者以及（金融危機(jī)以來(lái)）私營(yíng)部門都缺乏投資熱情。

　　印度：自2009 年以來(lái)PPP 的使用大幅增加：1112 個(gè)儲(chǔ)備項(xiàng)目，價(jià)值1350 億美元。驅(qū)動(dòng)因素：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和扶貧需求。限制因素：管理不善、私營(yíng)部門的參與不足。

　　印度尼西亞：自上個(gè)世紀(jì)80 年代開始出現(xiàn)PPP.驅(qū)動(dòng)因素：對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施公平分配的需求、快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)行業(yè)的愿望。批評(píng)：轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的能力不足和裙帶關(guān)系。

　　日本：政府承諾將廣泛使用。其動(dòng)機(jī)是基礎(chǔ)設(shè)施的“額外性”，而非VFM.自會(huì)計(jì)規(guī)則變革將PFI 債務(wù)轉(zhuǎn)移至資產(chǎn)負(fù)債表后，公共部門不太愿意使用。PFI 項(xiàng)目的監(jiān)督力度不足。

　　馬來(lái)西亞：政府聲稱PPP 非常成功：使服務(wù)和就業(yè)能夠轉(zhuǎn)移至私營(yíng)部門，節(jié)省政府投資，帶來(lái)資產(chǎn)出售收益。

　　新加坡：只實(shí)施了八個(gè)計(jì)劃。驅(qū)動(dòng)因素：VFM 和私營(yíng)部門專知。限制因素：現(xiàn)有公共部門基礎(chǔ)設(shè)施的效率；創(chuàng)造PPP 機(jī)會(huì)的管理薄弱。

　　韓國(guó)：驅(qū)動(dòng)因素：改善基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)為老齡人口支付退休金的需求；風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；私營(yíng)部門技術(shù)；改善的VFM；計(jì)劃向?qū)W校、醫(yī)院和住房轉(zhuǎn)移。

　　泰國(guó)：交通運(yùn)輸；能源；電信。成功的程度不一。限制因素：缺乏合適的法律框架；沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化承包制度。

　　英國(guó)：近30 年的經(jīng)驗(yàn)。驅(qū)動(dòng)因素：政府開支限制；表外會(huì)計(jì)；額外性。問(wèn)題：交易成本、VFM 疲軟；缺乏風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；全球金融危機(jī)的影響。

——摘自ACCA《財(cái)會(huì)前沿》