對(duì)大關(guān)縣鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)查及化解的對(duì)策建議

    農(nóng)村稅費(fèi)改革是解決“三農(nóng)”問題的一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措。農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)過試點(diǎn)達(dá)到了減負(fù)目標(biāo)，面前已全面進(jìn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主的農(nóng)村綜合改革階段，改革前對(duì)農(nóng)村是多取少予或多取不予，現(xiàn)在，特別是十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，如一場(chǎng)喜雨，滋潤(rùn)著鄉(xiāng)村大地，它讓人們看到“三農(nóng)”發(fā)展的又一次歷史性機(jī)遇，憧憬新農(nóng)村建設(shè)的嶄新局面。從多取少予、多取不予到農(nóng)村綜合改革的不取多予、形式多樣的補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等。好雨知時(shí)節(jié)，農(nóng)村綜合改革促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，但沉重的鄉(xiāng)村級(jí)債務(wù)是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)突出問題。鄉(xiāng)村債務(wù)雖然不是農(nóng)村改革本身帶來的，但鄉(xiāng)村債務(wù)制約著農(nóng)村改革的縱向深入，尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，給村級(jí)債務(wù)化解帶來很大難度。

    農(nóng)村稅費(fèi)改革前，大關(guān)縣鄉(xiāng)村債務(wù)累計(jì)達(dá)4286.73萬元，其中；鄉(xiāng)級(jí)4063.66萬元，村級(jí)223.07萬元。債務(wù)中屬農(nóng)村社會(huì)公益性債務(wù)（含農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）2902.02萬元。

    1、農(nóng)村社會(huì)公益性債務(wù)（含農(nóng)田水利基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)）2902.02萬元,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額2814.48萬元,村組債務(wù)87.54萬元。

    2、生產(chǎn)性債務(wù)410.56萬元, 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額346.22萬元,村組債務(wù)64.34萬元。

    3、其他債務(wù)974.15萬元, 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額902.96萬元,村組債務(wù)71.19萬元。全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有，其中：一是全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢報(bào)銷差旅費(fèi)，共欠110.1萬元。二是鄉(xiāng)村欠歷年招待費(fèi)132.12萬元。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)用車的購車費(fèi)和養(yǎng)車費(fèi)欠款81.9萬元等。債務(wù)原因主要是地方財(cái)政困難，無力支付。

    4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他公益性債務(wù)400余萬元。

    鄉(xiāng)村債務(wù)形成主要原因有以下幾個(gè)方面。一是村級(jí)興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)。部分鄉(xiāng)村組為了壯大集體經(jīng)濟(jì)，靠借貸和集資興辦企業(yè)，因經(jīng)營(yíng)管理不善，產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場(chǎng)信息不靈，銷售渠道不暢等眾多因素導(dǎo)致企業(yè)虧損，以致于資不抵債形成的債務(wù)。二是完成各項(xiàng)稅費(fèi)和集資任務(wù)形成的債務(wù)。稅費(fèi)改革前，農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)項(xiàng)目非常多，除農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，村組為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，向銀行和民間借貸完成各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)，農(nóng)戶欠集體，集體欠銀行。三是公用經(jīng)費(fèi)支出形成的債務(wù)。主要鄉(xiāng)村為支付一些部門達(dá)標(biāo)升級(jí)、訂閱報(bào)刊雜志、會(huì)議費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性開支造成的負(fù)債。

    當(dāng)前，搞好鄉(xiāng)村級(jí)債務(wù)化解工作是農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，筆者認(rèn)為，對(duì)核實(shí)后的村級(jí)債權(quán)債務(wù)，要積極穩(wěn)妥地逐步化解，具體化解方式要實(shí)事求是、靈活多樣，要在政策、法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，大膽探索多種有效途徑和方法。

    鄉(xiāng)村債務(wù)的化解一是要托清債務(wù)底子，夯實(shí)債務(wù)化解工作基礎(chǔ)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支情況和村級(jí)負(fù)債情況進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查摸底，查清資金運(yùn)作情況，明確償還責(zé)任，有的放矢地做好債務(wù)化解工作。二是要明確清債目標(biāo)，落實(shí)債務(wù)化解工作的責(zé)任。根據(jù)債務(wù)規(guī)模，明確債務(wù)化解任務(wù)，確定債務(wù)化解比例，擬定具體的考核辦法，重點(diǎn)是考核化解債務(wù)任務(wù)完成情況。三是要積極探索化解債務(wù)的有效途徑。有針對(duì)性地采取清收債權(quán)還債、盤活資產(chǎn)還債、削清高息減債、劃轉(zhuǎn)債務(wù)降債、結(jié)對(duì)抵沖銷債、協(xié)議延期還債等措施，積極落實(shí)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的有效形式，促進(jìn)債務(wù)化解工作的開展。四是要配套聯(lián)動(dòng)，從制度上保證債務(wù)化解工作。嚴(yán)格規(guī)范政府行為，制止發(fā)生新債，建立債務(wù)防范和控制機(jī)制，落實(shí)民主決策制度，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，狠抓財(cái)源建設(shè)，提高資金的使用效益，嚴(yán)禁不合實(shí)際的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，嚴(yán)禁強(qiáng)迫鄉(xiāng)村借債、貸款上項(xiàng)目，嚴(yán)厲查處向村級(jí)組織轉(zhuǎn)嫁支出的行為。

    1、完善制度，鎖定債務(wù)。首先從完善制度入手，鎖定村級(jí)債務(wù)，制止新的不良債務(wù)發(fā)生。一是通過加強(qiáng)群眾監(jiān)督來健全財(cái)務(wù)管理，發(fā)揮村民理財(cái)小組的作用；二是嚴(yán)肅化債紀(jì)律，加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的控管和公開力度，通過制度約束達(dá)到鎖定老債，不發(fā)生新債。

    2、盤活資產(chǎn)，償還債務(wù)。對(duì)村集體擁有的企業(yè)、基地和閑置房產(chǎn)等固定資產(chǎn)等資源，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，可采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發(fā)利用，盤活存量資產(chǎn)，籌集資金用于償還債務(wù)。

    3、 削減高息化債。為了解決過去因借貸完成稅費(fèi)任務(wù)、保運(yùn)轉(zhuǎn)和興辦企業(yè)等借欠的高息借款，要在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上由當(dāng)?shù)卣�府出面協(xié)調(diào)，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認(rèn)后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息高出的部分，可以用于抵沖本金。村組要根據(jù)各自償還能力，制定可行的化解債務(wù)辦法。

    4、清收債權(quán)化債。對(duì)單位和個(gè)人拖欠集體的款項(xiàng)，要根據(jù)不同對(duì)象和性質(zhì)，分別采取經(jīng)濟(jì)、行政或法律手段等多種辦法進(jìn)行清收。一是對(duì)農(nóng)戶的稅費(fèi)尾欠和集資等欠款，要根據(jù)實(shí)際情況和承受能力，經(jīng)村民代表民主評(píng)議，扣除不合理的部分，促其主動(dòng)償還。對(duì)暫無還款能力的或一次性交清有困難的，可由村與農(nóng)戶簽訂還款計(jì)劃，分期償還。對(duì)確實(shí)無能力償還的農(nóng)戶，絕不能采取司法強(qiáng)制手段逼債和組織小分隊(duì)上門強(qiáng)征、強(qiáng)要、強(qiáng)搶實(shí)物等，這部分債務(wù)可經(jīng)村民代表大會(huì)討論予以減免。二是對(duì)國(guó)家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，要限期清收。對(duì)有還款能力而拒不還款的可申請(qǐng)法院依法清收。對(duì)單位和個(gè)人長(zhǎng)期占用集體資金和資產(chǎn)謀取私利的，要依法嚴(yán)肅查處。

    5、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)化債。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收入是化解村級(jí)債務(wù)的根本措施。采取切實(shí)可行的政策措施，因地制宜，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民收入，提高化解鄉(xiāng)村債務(wù)的能力。

    6、落實(shí)減免政策化債。對(duì)不符合政策的債務(wù)，要予以核銷(尤其是改革前向農(nóng)戶強(qiáng)行集資攤派的不合理負(fù)擔(dān))，不得再向農(nóng)民追繳，對(duì)符合減免規(guī)定的稅費(fèi)尾欠，要給予減免，對(duì)確無還款能力的特困戶，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，按政策規(guī)定實(shí)行減緩。

    7、公共性債務(wù)的化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多年累積的公共負(fù)債越來越明顯地暴露出來。影響了黨的三農(nóng)政策在基層的執(zhí)行，中央出臺(tái)全部免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的決定后，農(nóng)村基層權(quán)力部門的預(yù)期收益隨之消失，巨額鄉(xiāng)村公共債務(wù)也浮出水面。這對(duì)基層安定團(tuán)結(jié)影響巨大，在“和諧社會(huì)”的指導(dǎo)思想下，應(yīng)該是“誰的孩子誰抱走”，即哪個(gè)方面造成的債務(wù)由哪個(gè)方面承擔(dān)責(zé)任。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起碼原則。鄉(xiāng)村公共負(fù)債的主要來源大致可歸為：一是上級(jí)下達(dá)的沒有配套經(jīng)費(fèi)、或者沒有足夠經(jīng)費(fèi)的“硬任務(wù)”，例如訂閱各級(jí)黨報(bào)黨刊，建設(shè)黨支部、村委會(huì)、青年團(tuán)、民兵、婦女等活動(dòng)場(chǎng)所，以及學(xué)校、綠化、道路、防火、防洪等各種達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，還有上級(jí)下令搞的各種“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”等等，這些主要由鄉(xiāng)村基層支付的公共開支大部分缺乏足夠的法律依據(jù)。二是政府宏觀政策的歷次改變?cè)诨鶎釉斐傻膿p失也只能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村的公共債務(wù)，如“普六普九”建設(shè)形成的債務(wù)。三是鄉(xiāng)村組織自身“不正之風(fēng)”形成的債務(wù)，例如“大吃大喝”等等，這部分費(fèi)用就是鄉(xiāng)村的招待費(fèi)。

   綜上所述，鄉(xiāng)村債務(wù)只要責(zé)任在上級(jí)的。建議采取上下結(jié)合的辦法予以解決。在清理的公共債務(wù)工作中，債權(quán)人是政府或事業(yè)單位的（包括其中所有財(cái)政供養(yǎng)人口），債務(wù)額度限于本金，不承認(rèn)利息部分。債權(quán)人是工商企業(yè)或非干部身份的個(gè)人，其利息可按照銀行同期利率計(jì)算，同時(shí)嚴(yán)令打擊任何形式的高利貸。對(duì)于第一種債務(wù)，應(yīng)該由各級(jí)黨政組織根據(jù) “和諧社會(huì)”的要求，認(rèn)真清理，根據(jù)曾經(jīng)下達(dá)到鄉(xiāng)村的文件內(nèi)容，核定所應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)，并明確保證今后如沒有足額經(jīng)費(fèi)就不再下達(dá)任務(wù)。債務(wù)形成主要根源在于政策變化的，本來就不應(yīng)該由地方和群眾承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該由決策部門負(fù)責(zé)解決，建議直接由上級(jí)財(cái)政部門逐年予以核銷。形象工程造成的債務(wù)盡管是基層的責(zé)任，但現(xiàn)在大多數(shù)造成債務(wù)的干部事實(shí)上已得到提拔，債務(wù)實(shí)際上已經(jīng)不可能由鄉(xiāng)村的黨政組織自行解決，建議由上級(jí)部門派工作人員與農(nóng)村的農(nóng)民代表組成上下結(jié)合的清理債務(wù)小組，把債務(wù)分解到造成該項(xiàng)具體負(fù)債的每個(gè)責(zé)任人，如該責(zé)任人不能馬上償還債務(wù)，則應(yīng)先停職，待制定出還債計(jì)劃并被清理債務(wù)小組認(rèn)可后，再重新恢復(fù)正常工作，否則，可參照“引咎辭職”的辦法進(jìn)行處理。 “普六普九”等達(dá)標(biāo)形成的債務(wù)。八十年代未至九十年中期，為了改善農(nóng)村教學(xué)條件，對(duì)農(nóng)村九年制義務(wù)教育實(shí)行硬性達(dá)標(biāo)，而上級(jí)配套資金有限，大部分依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)自籌，而籌資渠道主要是向農(nóng)戶集資和向銀行借貸，因“普六普九”達(dá)標(biāo)形成的債務(wù)在鄉(xiāng)村債務(wù)中所占比例最大，因此，建議這部分債務(wù)應(yīng)由上級(jí)財(cái)政部門逐年予以核銷。