為了積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，加快推進政府會計改革，構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計標準體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，2015年10月23日，樓繼偉部長簽署財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》（以下稱《基本準則》），自2017年1月1日起施行。近日，財政部有關負責人就《基本準則》有關問題回答了記者提問。
問：請介紹一下制定出臺《基本準則》的背景。
答：多年來，我國在政府會計領域?qū)嵭械氖且允崭秾崿F(xiàn)制為核算基礎的預算會計標準體系，主要包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準則制度等。這一體系是適應財政預算管理的要求建立和逐步發(fā)展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經(jīng)濟決策發(fā)揮了重要的基礎性作用。然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，預算會計標準體系難以適應新形勢新情況的需要，主要表現(xiàn)為：一是不能如實反映政府“家底”，不利于政府加強資產(chǎn)負債管理；二是不能客觀反映政府運行成本，不利于科學評價政府的運營績效；三是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計標準體系，不能提供信息準確完整的政府財務報告。近年來，全國人大代表、有關專家等紛紛呼吁，要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府“家底”、績效及預算執(zhí)行情況的政府會計體系，審計署也提出了相關建議。與此同時，國際上一些發(fā)達國家都不同程度地進行了權責發(fā)生制政府會計改革，取得了較好的效果。
黨的十八屆三中全會《決定》提出了“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰(zhàn)略部署，新《預算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告提出了明確要求。2014年12月，國務院批轉(zhuǎn)了財政部制定的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發(fā)[2014]63號，以下稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務、具體內(nèi)容、配套措施、實施步驟和組織保障�！陡母锓桨浮诽岢�，權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，其前提和基礎就是要構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，包括制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南和健全完善政府會計制度，其中，制定出臺《基本準則》是《改革方案》確定的2015年應完成的一項重要任務。
財政部高度重視政府會計準則建設工作，多年來，在推動政府會計理論研究、開展國際經(jīng)驗交流、人才培養(yǎng)等方面開展了一系列工作，并通過行政事業(yè)單位會計準則制度修訂、政府會計改革試點等，為政府會計準則體系建設奠定了堅實的基礎。
問：制定出臺《基本準則》有什么重要意義？
答：制定出臺《基本準則》，是財政部積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系具有重要的基礎性作用，在我國政府會計改革進程中具有重要的里程碑意義。
一是有利于規(guī)范政府會計核算，提高政府會計信息質(zhì)量�！痘緶蕜t》繼承了多年來我國行政事業(yè)單位和財政總預算會計改革的有益經(jīng)驗，吸收了當代政府會計理論研究的最新成果，反映了當前政府會計改革發(fā)展的內(nèi)在需要，體現(xiàn)了國際公共部門會計概念框架的發(fā)展動態(tài)，從不同角度明確了政府會計標準體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建起了統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計概念體系，為整合現(xiàn)行政府預算會計制度體系，建立國家統(tǒng)一的政府會計標準體系奠定了基礎，有利于規(guī)范各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全面性、相關性、可比性、及時性和可理解性。
二是有利于夯實財政管理基礎，建立現(xiàn)代財政制度�！痘緶蕜t》在完善現(xiàn)行政府預算會計功能的同時，強化政府財務會計功能，在政府會計核算中引入權責發(fā)生制原則，對資產(chǎn)、負債等會計要素的概念、信息質(zhì)量特征，都做出了重新界定、提出了新的要求，從而保證政府資產(chǎn)、負債等信息得以如實記錄、完整反映，有利于全面反映政府財務狀況，有利于進一步加強政府的資產(chǎn)管理和控制債務風險，有利于健全預算管理基礎，對于建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度，促進財政可持續(xù)發(fā)展，具有重要的基礎性作用。
三是有利于準確反映政府運行成本，科學評價政府績效。《基本準則》按照權責發(fā)生制原則規(guī)范了收入和費用要素，在政府財務報告中引入成本、績效等先進理念，能夠合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，科學評價政府、部門、單位等耗費公共資源、成本邊際等情況，有利于建立并有效實施預算績效評價制度，為科學開展考評政府績效提供扎實有效的信息基礎。
四是有利于提升政府工作透明度，促進國家治理能力的現(xiàn)代化�！痘緶蕜t》確立了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計體系，要求政府會計主體同時提供決算報告和財務報告，能夠全面、清晰反映政府預算執(zhí)行信息和財務狀況，顯著提升財政透明度，滿足權力機關、社會公眾等對政府財政財務信息全面性、準確性和及時性的需求，從而有利于進一步規(guī)范政府行為和提高政府決策能力，促進國家治理能力的現(xiàn)代化。
問：制定《基本準則》遵循了哪些原則？
答：在制定《基本準則》過程中，主要遵循了以下原則：
一是堅持目標、理清思路�！陡母锓桨浮诽岢觯诮⒔∪畷嫼怂泱w系時，要推進政府財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能。《基本準則》的制定思路完全遵循了《改革方案》的要求，先構建政府會計的基本框架，以后再逐步完善整個體系。
二是立足國情、借鑒國際。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，吸收了我國企業(yè)會計準則的改革經(jīng)驗，借鑒了國外有關政府會計改革的最新理論成果。
三是繼承發(fā)展、改革創(chuàng)新。充分吸收現(xiàn)行行政單位會計制度、事業(yè)單位會計準則制度和財政總預算會計制度中已被實踐證明行之有效的內(nèi)容，堅持理論和制度創(chuàng)新，強化財務會計功能，準確反映財務會計信息。同時，注重與預算管理等要求相銜接、相協(xié)調(diào)。
四是科學立法、公開透明。嚴格遵循部門規(guī)章和會計標準制定程序，按照立法計劃形成征求意見稿之后，廣泛征求意見，并通過召開專家座談會、立法論證會等形式聽取專家意見，對意見比較集中的問題進行了反復論證和深入溝通，直到達成共識。
問：《基本準則》在政府會計標準體系中的地位和作用是什么？
答：根據(jù)《改革方案》，我國的政府會計標準體系由政府會計基本準則、具體準則及其應用指南和政府會計制度組成�；緶蕜t主要對政府會計目標、會計主體、會計信息質(zhì)量要求、會計核算基礎，以及會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等做出規(guī)定。具體準則主要規(guī)定政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務或事項的會計處理原則，具體規(guī)定經(jīng)濟業(yè)務或事項引起的會計要素變動的確認、計量和報告。應用指南主要對具體準則的實際應用作出操作性規(guī)定。政府會計制度主要規(guī)定政府會計科目及其使用說明、會計報表格式及其編制說明等，便于會計人員進行日常核算。
《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統(tǒng)馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則，為編制政府財務報告提供基礎標準。
問：請介紹一下《基本準則》的主要內(nèi)容。
答：《基本準則》共六章62條。
第一章為總則，規(guī)定了立法目的和制定依據(jù)、適用范圍、政府會計體系與核算基礎、基本準則定位、報告目標和使用者、會計基本假設和記賬方法等。
第二章為政府會計信息質(zhì)量要求，明確了政府會計信息應當滿足的7個方面質(zhì)量要求，即可靠性、全面性、相關性、及時性、可比性、可理解性和實質(zhì)重于形式。
第三章為政府預算會計要素，規(guī)定了預算收入、預算支出和預算結余3個預算會計要素的定義、確認和計量標準，以及列示要求。
第四章為政府財務會計要素，規(guī)定了資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用5個財務會計要素的定義、確認標準、計量屬性和列示要求。
第五章為政府決算報告和財務報告，規(guī)定了決算報告、財務報告和財務報表的定義、主要內(nèi)容和構成。
第六章為附則，規(guī)定了相關基本概念的定義，明確了施行日期。
問：《基本準則》有哪些重大制度理論創(chuàng)新？
答：《基本準則》是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現(xiàn)，其重大制度理論創(chuàng)新主要有以下幾點：
一是構建了政府預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系。相對于實行多年的預算會計核算體系，《基本準則》強化了政府財務會計核算，即政府會計由預算會計和財務會計構成，前者一般實行收付實現(xiàn)制，后者實行權責發(fā)生制。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務會計核算形成財務報告，全面、清晰反映政府預算執(zhí)行信息和財務信息。
二是確立了“3+5要素”的會計核算模式�！痘緶蕜t》規(guī)定預算收入、預算支出和預算結余3個預算會計要素和資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用5個財務會計要素。其中，首次提出收入、費用兩個要素，有別于現(xiàn)行預算會計中的收入和支出要素，主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本，科學評價政府資源管理能力和績效。同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產(chǎn)、負債要素進行了重新定義。
三是科學界定了會計要素的定義和確認標準�！痘緶蕜t》針對每個會計要素，規(guī)范了其定義和確認標準，為在政府會計具體準則和政府會計制度層面規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務或事項的會計處理提供了基本原則，保證了政府會計標準體系的內(nèi)在一致性。特別是，《基本準則》對政府資產(chǎn)和負債進行界定時，充分考慮了當前財政管理的需要，比如，在界定政府資產(chǎn)時，特別強調(diào)了“服務潛力”，除了自用的固定資產(chǎn)等以外，將公共基礎設施、政府儲備資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等納入政府會計核算范圍；對政府負債進行界定時，強調(diào)了“現(xiàn)時義務”，將政府因承擔擔保責任而產(chǎn)生的預計負債也納入會計核算范圍。
四是明確了資產(chǎn)和負債的計量屬性及其應用原則�！痘緶蕜t》提出，資產(chǎn)的計量屬性主要包括歷史成本、重置成本、現(xiàn)值、公允價值和名義金額，負債的計量屬性主要包括歷史成本、現(xiàn)值和公允價值。同時，《基本準則》強調(diào)了歷史成本計量原則，即政府會計主體對資產(chǎn)和負債進行計量時，一般應當采用歷史成本。采用其他計量屬性的，應當保證所確定的金額能夠持續(xù)、可靠計量。這樣規(guī)定，既體現(xiàn)了資產(chǎn)負債計量的前瞻性，也充分考慮了政府會計實務的現(xiàn)狀。
五是構建了政府財務報告體系。《基本準則》要求政府會計主體除按財政部要求編制決算報表外，至少還應編制資產(chǎn)負債表、收入費用表和現(xiàn)金流量表，并按規(guī)定編制合并財務報表。同時強調(diào)，政府財務報告包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告，構建了滿足現(xiàn)代財政制度需要的政府財務報告體系。
問：《基本準則》的實施將對行政事業(yè)單位財務和會計管理帶來哪些顯著變化？
答：《基本準則》是政府會計領域一次重大的制度變革，實施《基本準則》對于行政事業(yè)單位（以下稱單位）財務和會計管理將帶來以下顯著變化：
一是將進一步規(guī)范單位會計行為，提高會計信息質(zhì)量�！痘緶蕜t》要求按收付實現(xiàn)制對預算收入、預算支出和預算結余進行會計核算，按權責發(fā)生制對資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)和收入、費用進行會計核算，同時對各個會計要素的確認、計量和列示等提出了原則性要求，對會計信息質(zhì)量提出了明確的標準，有助于行政事業(yè)單位對各項經(jīng)濟業(yè)務或事項進行全面、規(guī)范地會計處理，不斷提升單位會計信息質(zhì)量。
二是將夯實單位財務管理基礎，提升財務管理水平。實施《基本準則》，有助于單位貫徹落實國家各項預算管理要求，規(guī)范收支行為，夯實預算管理的基礎，建立健全預算管理制度；有助于單位嚴格落實有關國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，全面、真實反映增量和存量資產(chǎn)的狀況，夯實單位資產(chǎn)管理的基礎，完善控制國有資產(chǎn)流失的管理制度，提高單位國有資產(chǎn)管理的績效；有助于單位嚴格落實有關財務管理規(guī)定，增強公共管理意識，實現(xiàn)資金、資產(chǎn)和資源的科學合理配置，防范和化解財務風險，促進單位持續(xù)健康發(fā)展。
三是將準確反映單位運行成本，科學評價單位績效�！痘緶蕜t》要求單位按照權責發(fā)生制原則核算各項耗費，如計提固定資產(chǎn)折舊費用、無形資產(chǎn)攤銷費用等，并要求編制收入費用表，合理歸集、反映單位的運行費用和履職成本，從而有助于科學評價單位耗費公共資源、成本邊際等情況，建立并有效實施預算績效評價制度，提升單位績效評價的科學性。
四是將全面反映單位預算執(zhí)行信息和財務信息，提高單位財務透明度�！痘緶蕜t》要求單位在編制決算報告的同時，還要編制包括資產(chǎn)負債表、收入費用表和現(xiàn)金流量表在內(nèi)的財務報告，全面反映單位的預算執(zhí)行情況和財務狀況、運行情況和現(xiàn)金流量等。各部門還要按規(guī)定合并所屬單位的財務報表，編制部門合并財務報告，全面反映部門整體財務狀況，并按照規(guī)定進行審計和公開�！痘緶蕜t》的實施，將顯著提升單位財務透明度。
問：各地區(qū)、各部門、各單位應當如何貫徹實施《基本準則》？
答：《基本準則》相對于現(xiàn)行的預算會計制度，在會計理念、核算基礎、會計處理原則和報告披露要求等諸多方面都有較大的變化，要求各單位充分認識《基本準則》發(fā)布實施的重要意義，高度重視，強化領導，精心組織，積極做好貫徹實施工作。
一是要強化單位負責人的責任意識，制定詳細的實施方案，明確目標，落實責任，加強監(jiān)督，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位。
二是要組織好《基本準則》的學習、宣傳和培訓工作，確保單位財會及相關人員全面理解《基本準則》，準確掌握《基本準則》的精神、原則和各項具體規(guī)定。
三是要加強單位會計信息系統(tǒng)建設，結合政府具體會計準則和政府會計制度的出臺，及時調(diào)整和更新會計信息系統(tǒng)。
四是要規(guī)范和加強單位預算管理、財務管理和資產(chǎn)管理，扎實開展資產(chǎn)清查工作，積極推進預算績效管理和績效評價工作。
此外，要以《基本準則》實施為契機，進一步重視和加強單位內(nèi)部控制建設，使之成為管控風險、防范舞弊、提高會計信息質(zhì)量、保證資產(chǎn)安全完整的“防火墻”，確保《基本準則》及其相關具體準則和制度的順利實施。
問：《基本準則》于2017年1月1日起開始施行，財政部打算如何安排貫徹和執(zhí)行？
答：《基本準則》自2017年1月1日起施行，為了貫徹落實好《基本準則》，下一步，我們將積極采取措施抓好以下工作：一是廣泛開展《基本準則》的宣傳培訓工作，引導各級政府、各部門、各單位的領導和會計人員準確理解和認識權責發(fā)生制政府會計改革的重大意義和深刻內(nèi)涵，準確把握《基本準則》的各項規(guī)定和精神實質(zhì)。
二是根據(jù)《基本準則》加快制定出臺政府會計具體準則和政府會計制度，建立健全政府會計標準體系。
三是積極貫徹落實《改革方案》，加快制定出臺政府財務報告編制辦法和操作指南，修訂完善相關財務制度，落實相關配套措施等，保證《基本準則》及其相關會計準則制度的順利實施。
