2010.8.9

　　公安部、監(jiān)察部、財政部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、解放軍總政治部、解放軍總后勤部：

　　《整治虛假發(fā)票“買方市場”工作方案》已經(jīng)全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調小組領導批準，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真遵照執(zhí)行。按照《整治虛假發(fā)票“買方市場”工作方案》的實施要求，請各單位于2010年8月25日前將本系統(tǒng)具體實施方案報送全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調小組辦公室。

全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調小組

（國家稅務總局代章）

二○一○年八月九日

整治虛假發(fā)票“買方市場”工作方案

　　為了認真貫徹落實全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調小組 (以下簡稱協(xié)調小組)第三次會議精神，建立協(xié)調小組成員單位信息共享、執(zhí)法協(xié)作、強化監(jiān)督、嚴格責任的工作機制，逐步形成對虛假發(fā)票“買方市場”齊抓共管、整體推進、重點治理的工作格局，深入開展打擊發(fā)票違法犯罪活動工作，現(xiàn)就整治虛假發(fā)票“買方市場”問題制定如下工作方案。

　　一、充分認識開展整治虛假發(fā)票“買方市場”工作的重要性和必要性

　　自2008年11月以來，在國務院統(tǒng)一部署下，各地區(qū)、各部門高度重視，對發(fā)票違法犯罪行為進行集中整治，打擊發(fā)票違法犯罪活動工作取得了積極進展，實現(xiàn)了階段性預期工作目標，但也必須看到，目前發(fā)票違法犯罪活動高發(fā)勢頭尚未得到根本遏制，在一些領域、行業(yè)問題仍很突出。發(fā)票違法犯罪活動不僅嚴重擾亂稅收征管秩序和財經(jīng)秩序，威脅國家經(jīng)濟和稅收安全，而且也為財會造假、貪污賄賂、洗錢詐騙等其他經(jīng)濟犯罪提供了便利條件，成為惡化社會治安、破壞社會穩(wěn)定的重要誘因。而發(fā)票違法犯罪行為屢禁不止、難以得到根本遏制的主要原因之一，就在于存在一個巨大的購買、使用虛假發(fā)票的“買方市場”。

　　為了從根本上遏制發(fā)票違法犯罪活動的高發(fā)勢頭，需要在嚴厲打擊制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票行為的同時，積極整治虛假發(fā)票“買方市場”。從前一時期工作情況看，一些地區(qū)和部門把打擊工作的重心放在制售虛假發(fā)票和非法代開發(fā)票環(huán)節(jié)上，對整治虛假發(fā)票“買方市場”這一環(huán)節(jié)沒有給予充分重視，對購買、使用虛假發(fā)票的企業(yè)、黨政機關、事業(yè)單位、社會團體、軍隊等單位查處力度不夠，對已發(fā)現(xiàn)購買、使用虛假發(fā)票的受票單位線索查證不及時，沒有深挖細查、刨根溯源，使購買、使用虛假發(fā)票的單位存在僥幸心理，肆意偷騙稅款或牟取其他非法利益，從而影響了打擊發(fā)票違法犯罪活動工作的總體效果。

　　由于發(fā)票用途的廣泛性和多樣性，整治虛假發(fā)票“買方市場”工作涉及面廣、情況比較復雜，需要充分發(fā)揮各地區(qū)和各有關部門的作用，加大協(xié)調力度，形成工作合力。各地區(qū)、各部門要切實提高對整治虛假發(fā)票“買方市場”工作嚴峻形勢以及深入開展此項工作重要性、艱巨性、迫切性的認識，統(tǒng)一部署、相互配合、綜合整治、扎實工作，確保整治工作順利開展并取得預期成效。

　　二、指導思想和工作目標

　　(一)指導思想。在協(xié)調小組的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮各相關單位的職能，按照“打防結合、突出重點、標本兼治、綜合治理”的方針，加強部門協(xié)作，注重區(qū)域聯(lián)動，形成整治合力，著力阻截、切斷虛假發(fā)票流通渠道，綜合治理虛假發(fā)票“買方市場”，凈化社會環(huán)境，切實維護國家財經(jīng)和稅收管理秩序。

　　(二)工作目標。納稅人購買、使用虛假發(fā)票和非法代開發(fā)票偷騙稅款的行為得到遏制，企業(yè)、黨政機關、事業(yè)單位、社會團體、軍隊等單位使用虛假發(fā)票進行財務核算、報銷的問題得到治理；依法使用發(fā)票、自覺抵制虛假發(fā)票的守法誠信意識進一步增強。

　　三、工作任務和措施

　　在整治虛假發(fā)票“買方市場”工作中，國家稅務總局、公安部、財政部、審計署、監(jiān)察部、中國人民銀行和解放軍總政治部、總后勤部(以下稱各實施部門)等部門要齊抓共管，綜合治理，形成整治合力，共同加大對購買、使用虛假發(fā)票行為的查處力度，進一步推進虛假發(fā)票“買方市場”的整治工作。

　　(一)開展重點行業(yè)和領域發(fā)票使用情況專項檢查。國家稅務總局牽頭，公安部配合，通過發(fā)文部署和督促檢查等形式，對重點行業(yè)和領域的發(fā)票使用情況進行重點檢查，做到“查賬必查票”、“查案必查票”，加大對重點行業(yè)和領域發(fā)票使用情況的監(jiān)管力度，嚴厲查處購買、使用虛假發(fā)票和非法代開發(fā)票偷騙稅款行為。

　　(二)查處黨政機關、事業(yè)單位、社會團體利用虛假發(fā)票進行財務報銷、設立“小金庫”、牟取單位非法利益等違法行為。財政部牽頭，審計署、監(jiān)察部等部門配合，與“小金庫”專項治理工作相結合，繼續(xù)查處利用虛假發(fā)票進行財務報銷、設立“小金庫”、牟取單位非法利益等違法行為。

　　(三)查處利用虛假增值稅專用發(fā)票辦理商業(yè)匯票貼現(xiàn)等違法行為。中國人民銀行、國家稅務總局牽頭，審計署配合，通過發(fā)文部署和督促檢查等形式，聯(lián)合查處一批利用虛假增值稅專用發(fā)票辦理商業(yè)匯票貼現(xiàn)、套取銀行資金的典型案件。

　　(四)查處軍隊單位使用虛假發(fā)票違法行為。解放軍總政治部、總后勤部牽頭，與相關部門緊密配合，按照職責分工查處軍隊單位購買、使用虛假發(fā)票的違法行為，進一步加強對地方發(fā)票和軍隊收費票據(jù)使用管理情況的監(jiān)督檢查。

　　四、各部門職責分工

　　全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調小組辦公室(以下簡稱協(xié)調小組辦公室)積極組織協(xié)調各實施部門按照協(xié)調小組第三次會議的工作部署，認真履行各自的工作職責，在全國范圍內對虛假發(fā)票“買方市場”進行綜合整治。一是要組織各實施部門按照工作方案，統(tǒng)一行動，形成合力，推進工作的深入開展。對涉及面廣、影響惡劣的大要案件，要積極組織各實施部門聯(lián)合查處，重點查處一批購買、使用虛假發(fā)票的典型案件，著力阻截、切斷虛假發(fā)票流通渠道，扎實深入地推進虛假發(fā)票“買方市場”的整治工作。二是要進一步加大對整治虛假發(fā)票“買方市場”工作的督導力度，確保打擊發(fā)票違法犯罪活動工作取得實效。定期通報工作進展和存在問題，通過編制簡報、印發(fā)通知等形式定期與各地區(qū)、各部門溝通反饋虛假發(fā)票“買方市場”整治工作開展情況，同時不定期召開聯(lián)席會議，討論研究工作中遇到的各種問題。三是要進一步做好各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調溝通工作，確保機構運轉順暢、保障有力。對于不在各實施部門職能范圍之內的發(fā)票違法犯罪線索及問題，各實施部門應對受票單位、經(jīng)辦人員、聯(lián)系電話等信息進行梳理歸集，及時通報給協(xié)調小組辦公室，由其協(xié)調有關部門進行查處。

　　(一)國家稅務總局。承擔協(xié)調小組辦公室日常工作。部署各地稅務機關開展對納稅人違法購買、使用虛假發(fā)票的稅收檢查，并依法嚴肅處理購買和使用虛假發(fā)票的納稅人。協(xié)助公安部繼續(xù)開展打擊發(fā)票犯罪專項行動。將發(fā)票使用情況的檢查與行業(yè)稅收專項檢查、區(qū)域稅收專項整治、重點稅源檢查、專案檢查工作一同布置、一同組織、一同進行。切實抓緊抓好以下幾項重點工作：一是檢查一批重點行業(yè)。要對房地產(chǎn)、建筑安裝、藥品經(jīng)營、交通運輸、金融保險、商業(yè)銷售、餐飲娛樂、營利性醫(yī)療機構與教育、培訓機構等重點行業(yè)的發(fā)票使用情況進行重點檢查。二是整治一批重點區(qū)域。要結合區(qū)域稅收專項整治工作，對轄區(qū)內發(fā)票違法行為比較集中的地區(qū)和領域組織開展發(fā)票專項整治工作。三是查辦一批典型案件。要結合制售假發(fā)票大要案查辦工作，認真梳理虛假發(fā)票線索和信息，深入追查購買、使用虛假發(fā)票的企業(yè)。同時要密切關注發(fā)票違法犯罪新動向，對購買、使用虛假發(fā)票案件進行解剖式檢查，查辦一批典型案件。四是積極配合做好發(fā)票查詢鑒定以及后續(xù)處理工作。在相關部門查處涉及發(fā)票案件的過程中需要查詢涉案企業(yè)納稅人購領、開具發(fā)票資格等信息以及請求發(fā)票真?zhèn)舞b定的，稅務機關應當依法提供支持和幫助；對查證、甄別為虛假的發(fā)票，應當積極查清發(fā)票來源，并依照職權追究虛假發(fā)票開具方等單位和個人的法律責任。

　　(二)公安部。繼續(xù)開展打擊發(fā)票犯罪專項行動，指導各地公安機關進一步加強發(fā)票犯罪案件的偵查工作，不斷推動整治虛假發(fā)票“買方市場”工作向縱深開展，確保工作取得實效。切實抓緊抓好以下重點工作：一是配合稅務機關積極進行重點行業(yè)和重點區(qū)域的發(fā)票整治工作，有效形成整治虛假發(fā)票“買方市場”的整體合力；二是會同相關部門做好涉嫌發(fā)票犯罪案件的查處工作。公安機關對偵查中掌握的購買、使用虛假發(fā)票的流向線索進行梳理后，要及時移交相關部門查處；對相關部門移交的利用虛假發(fā)票實施偷稅、騙稅等違法犯罪活動的線索，要及時處理；涉嫌犯罪的，要及時立案查處；對案情特別重大的，要逐級上報公安部和協(xié)調小組。

　　(三)財政部。部署各地財政機關查處違法違規(guī)使用財政票據(jù)的行為。嚴格監(jiān)督行政、事業(yè)等單位按規(guī)定使用財政票據(jù)。繼續(xù)查處黨政機關、事業(yè)單位、社會團體的發(fā)票違法行為，明確治理重點，嚴格執(zhí)行政策，加大檢查力度，嚴肅查處案件，努力構建防治利用虛假發(fā)票進行財務報銷、設立“小金庫”、牟取單位非法利益等違法行為的長效機制。切實抓緊抓好以下幾項重點工作：一是加強對重點領域、重點行業(yè)和重點部門的檢查。結合黨政機關和事業(yè)單位“小金庫”治理“回頭看”工作的開展，綜合考慮信訪舉報線索，重點加強對垂直管理單位、執(zhí)收執(zhí)罰權較集中部門以及自查自糾“零申報”、重點檢查“零問題”地區(qū)和部門的檢查。二是要結合社會團體、國有及國有控股企業(yè)“小金庫”治理工作，加大對社會團體、國有及國有控股企業(yè)使用虛假發(fā)票設立“小金庫”行為的查處力度。三是要堅持標本兼治、糾建并舉，促進企業(yè)內部控制制度的貫徹落實，加快完善行政事業(yè)單位財務管理、會計核算制度和內部控制制度，進一步改進財務報銷制度，加強對入賬票據(jù)合法性、真實性的審核。

　　(四)審計署。部署各地審計機關加強對被審計單位使用發(fā)票等憑證情況的審計監(jiān)督情況。切實抓緊抓好以下重點工作：一是在審計項目的組織實施中重點關注被審計單位的發(fā)票違法犯罪問題。要加大查處力度，嚴肅查處被審計單位利用虛假發(fā)票進行財務報銷、偷騙稅款、牟取單位非法利益等各種發(fā)票違法行為。二是配合其他單位和部門做好發(fā)票違法犯罪案件的查處工作。在審計監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位有違反各項發(fā)票管理制度的，要準確把握有關發(fā)票違法犯罪問題的定性和責任劃分，及時向相關單位和部門通報，并提供相關信息和線索。

　　(五)監(jiān)察部。部署各地監(jiān)察機關加強對黨政機關、事業(yè)單位等非納稅單位執(zhí)行財經(jīng)紀律使用發(fā)票等憑證情況的監(jiān)督工作。切實抓緊抓好以下重點工作：一是查處黨政機關、事業(yè)單位使用虛假發(fā)票的行為，依法從嚴追究有關領導和責任人員的責任。對使用虛假發(fā)票虛列支出、報銷、提取現(xiàn)金等各類違法違紀行為，除追究直接責任人的行政責任外，也要對單位的主要負責人、財會人員追究責任。二是配合其他單位和部門做好發(fā)票違法犯罪案件的查處工作。對監(jiān)察工作中發(fā)現(xiàn)的發(fā)票違法犯罪問題，要及時向相關單位和部門通報，并提供相關信息和線索。

　　(六)中國人民銀行。部署各地人民銀行依法嚴格查處利用虛假發(fā)票進行的金融違法行為。會同國家稅務總局等相關部門研究建立信息共享機制。切實抓緊抓好以下重點工作：一是加強對利用增值稅專用發(fā)票辦理商業(yè)匯票貼現(xiàn)業(yè)務的監(jiān)督管理，并采取有效措施查處一批案件，督促金融機構依法辦理商業(yè)匯票貼現(xiàn)業(yè)務。二是加強對票據(jù)市場秩序的監(jiān)管力度，加強現(xiàn)場檢查，及時向各金融機構和其他相關部門通報利用虛假增值稅專用發(fā)票辦理商業(yè)匯票貼現(xiàn)的企業(yè)名單和相關情況。

　　(七)解放軍總政治部、總后勤部。加強對軍隊及軍隊所屬單位使用發(fā)票等憑證情況的管理和財務日常審核監(jiān)督工作，依法對明知是虛假發(fā)票而購買使用的單位進行處理，并依法追究有關領導和負責人員的法律責任。切實抓緊抓好以下幾項重點工作：一是對與軍隊有業(yè)務往來的地方單位出具的發(fā)票進行檢查。通過比對核查與業(yè)務相關的發(fā)票，查處涉及軍隊單位的虛假發(fā)票案件。對于使用虛假發(fā)票的單位，除責令其調整賬務、補繳稅款并依法給予處罰外，也應依法從嚴追究有關領導和責任人員的責任。二是對檢查中發(fā)現(xiàn)或地方有關部門通報的涉及軍隊違法違紀案件線索或問題，要迅速組織力量進行查處。屬于違紀的，按照有關紀律條令做出處理；構成犯罪的，依法移送司法機關處理。三是建立綜合治理長效機制。加強紀檢監(jiān)察、財務管理、審計監(jiān)督等相關職能部門的協(xié)作配合，明確職責、任務和要求，建立起綜合治理的長效機制，加大監(jiān)督檢查力度，突出治理重點，適時組織專項檢查“回頭看”活動，進一步推動工作落實。

　　五、工作步驟

　　(一)組織部署階段(2010年8月)

　　報經(jīng)協(xié)調小組領導批準，向各實施部門印發(fā)《整治虛假發(fā)票“買方市場”工作方案》。各實施部門應當在8月25日前分別向各自所屬系統(tǒng)印發(fā)具體實施方案，明確提出工作重點、工作步驟和考核目標，同時通報協(xié)調小組辦公室。

　　(二)集中整治階段(2010年9月至11月)

　　各實施部門根據(jù)本工作方案和本部門具體實施方案，要求本系統(tǒng)所屬單位認真開展整治虛假發(fā)票“買方市場”工作，采取統(tǒng)一行動和專案檢查相結合的方式，集中查處一批購買、使用虛假發(fā)票的典型案件。各實施部門在檢查過程中，要對受票單位的重點、疑點發(fā)票情況進行逐筆核對，通過對資金、貨物等流向的分析，重點檢查業(yè)務的真實性。各實施部門應該按照工作目標要求完成任務，并于每月10日前向協(xié)調小組辦公室通報上月整治工作進展情況，協(xié)調小組辦公室定期匯總報告協(xié)調小組，并適時召開聯(lián)合新聞發(fā)布會，公布全國和重點地區(qū)工作開展情況以及典型案件，對不法行為形成震懾，以擴大整治工作的社會效果。

　　(三)檢查總結階段(2010年12月)

　　各實施部門應在整治工作完成后認真總結，并于2010年12月31日前向協(xié)調小組辦公室報送工作總結和典型案例。協(xié)調小組辦公室將對各部門的整治工作進行考核，并經(jīng)報請協(xié)調小組領導同意后，以適當方式對工作扎實、成效顯著的單位，予以表彰；對重視不夠、組織不力、成效不顯著的單位，予以批評。