2010年年末，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在北京召開(kāi)。“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”這樣的表述第一次出現(xiàn)在財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的財(cái)政工作報(bào)告中。
這或許意味著，緊隨著2010年企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的全面建立之后，內(nèi)控風(fēng)暴也將席卷行政事業(yè)單位。
勢(shì)之所趨
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所科研處處長(zhǎng)趙云旗看來(lái)絕不是一句平淡無(wú)奇的表述，恰恰是這簡(jiǎn)短的一句話，似乎傳遞了“十二五”財(cái)政發(fā)展改革將會(huì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用效益考 核的一個(gè)重要信號(hào)。
趙云旗分析認(rèn)為，中國(guó)改革開(kāi)放30年的重要任務(wù)是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政發(fā)展改革主要體現(xiàn)在健全財(cái)政體制上。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟和完善，財(cái)政管理工作逐步走向科學(xué)化和精細(xì)化，而在這方面，行政事業(yè)單位相對(duì)薄弱。
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。”趙云旗說(shuō)。
財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的“十二五”財(cái)政發(fā)展改革基本思路中，“建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成地方政府規(guī)范舉債、合理融資、風(fēng)險(xiǎn)可控、運(yùn)行高效的長(zhǎng)效機(jī)制”這樣的內(nèi)容被放在了十分突出的位置。
“加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控 制建設(shè)也是加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理的必然要求，更是完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的必然趨勢(shì)。”趙云旗說(shuō)。
長(zhǎng)期以來(lái)，有些行政事業(yè)單位習(xí)慣了“有錢就花，沒(méi)錢就要”，花錢沒(méi)計(jì)劃，使用沒(méi)效益。“財(cái)政部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位的資金使用沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)，也使得財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)不完整。”趙云旗說(shuō)。
內(nèi)控薄弱致問(wèn)題頻發(fā)
“35個(gè)部門(mén)本級(jí)和83個(gè)所屬單位因項(xiàng)目預(yù)算編制不夠細(xì)化、執(zhí)行不嚴(yán)格等，造成擠占和挪用預(yù)算資金9.22億元。”“兩個(gè)部門(mén)本級(jí)和25個(gè)所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，新增項(xiàng)目或提高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補(bǔ)貼1.73億元。”“1個(gè)部門(mén)本級(jí)和6個(gè)所屬 單位采取虛報(bào)或重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目等方式，多申領(lǐng)財(cái)政資金2962.68萬(wàn)元。”“14個(gè)部門(mén)本級(jí)和33個(gè)所屬單位瞞報(bào)各項(xiàng)收入和資產(chǎn)等5.91億元，未在法定賬簿內(nèi)核算。”……這是2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中的摘要。
國(guó)家審計(jì)是對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行的審計(jì)，確定其財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高財(cái)政性資金的使用效益。不可否認(rèn)的是，在已公布可查閱的有關(guān)行政事業(yè)單位的審計(jì)報(bào)告中可見(jiàn)，即使是在中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，與財(cái)務(wù)相關(guān)的內(nèi)部控制仍存在不可忽視的問(wèn)題。
一位長(zhǎng)期在審計(jì)局負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位審計(jì)的官員在接受記者采訪時(shí)透露，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題大致可以歸納為三類：一是以權(quán)代法，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，排斥內(nèi)部會(huì)計(jì)制度的建立和實(shí)施；二是雖建有規(guī)章制度，但有章不循，形同虛設(shè)；三是缺乏監(jiān)督，沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)審制度。
在審計(jì)過(guò)程中，他們經(jīng)常遇到行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作比較薄弱、資金轉(zhuǎn)移挪用、虛列開(kāi)支、假發(fā)票、固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)不實(shí)等等問(wèn)題。但問(wèn)題發(fā)生后，除了要求其限期整改，真正予以處罰的很少，即使有處罰，力度也不是很大，顯然無(wú)法達(dá)到警示的效果。
“有的單位建的辦公大樓都已經(jīng)投入使用了，但其既沒(méi)有經(jīng)過(guò)招標(biāo)也沒(méi)用經(jīng)過(guò)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，嚴(yán)重違反規(guī)定。還有的單位不設(shè)固定資產(chǎn)總賬或明細(xì)賬，固定資產(chǎn)的增減不予體現(xiàn)，無(wú)法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。”上述審計(jì)局官員不無(wú)憂慮地說(shuō)。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的原因是多方面的。
其一，在行政事業(yè)單位中，既有全額財(cái)政撥款單位，也有差額撥款單位，還有自收自支單位。相對(duì)于企業(yè)而言，這些單位更關(guān)注資金的安全性，而對(duì)于加強(qiáng)成本管理和資金使用效益考核考慮較少，其建立內(nèi)控制度的積極性和主動(dòng)性明顯弱于企業(yè)。
其二，在行政事業(yè)單位，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批情況還比較普遍，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字，有些費(fèi)用基本都可以報(bào)銷，重大事項(xiàng)沒(méi)有實(shí)行集體審批決策。而在目前行政事業(yè)單位體制下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的授權(quán)機(jī)制使會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督權(quán)力無(wú)法得到真正發(fā)揮。
其三，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)水平普遍參差不齊。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員要求持證上崗并且具備3年以上的工作經(jīng)驗(yàn)。但在現(xiàn)實(shí)中，一方面，很多單位的會(huì)計(jì)人員存在年齡老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊的問(wèn)題；另一方面，很多單位也聘用了一些不符合條件的會(huì)計(jì)人員。
或與企業(yè)內(nèi)控體系協(xié)調(diào)
在財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等六部委聯(lián)合發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范及其配套指引后，我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成，同時(shí)確定了分步實(shí)施時(shí)間表。那么，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制將會(huì)如何設(shè)計(jì)呢？對(duì)此，趙云旗認(rèn)為，行政事業(yè)單位和企業(yè)性質(zhì)不同，業(yè)務(wù)也存在較大差異性，因而在風(fēng)險(xiǎn)管理的控制點(diǎn)上也會(huì)有差異。
“行政事業(yè)單位要結(jié)合本單位的實(shí)際情況吸收借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。”據(jù)一位接近政策制定者的人士介紹，早在2006年財(cái)政部已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)在當(dāng)時(shí)成立的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)中專門(mén)設(shè)立了行政事業(yè)單位（政府及非營(yíng)利組織）內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)咨詢專家組。設(shè)計(jì)者當(dāng)時(shí)也傾向于行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系應(yīng)當(dāng)與企業(yè)內(nèi)控體系保持協(xié)調(diào)，即應(yīng)該由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成。比如，內(nèi)部控制的過(guò)程觀，合法合規(guī)、報(bào)告可靠、資產(chǎn)安全，效率效果、發(fā)展戰(zhàn)略等控制目標(biāo)，以及內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通，內(nèi)部監(jiān)督等要素，對(duì)行政事業(yè)單位同樣適用。
“當(dāng)然，差異也是明顯的。比如，行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)和企業(yè)有較大區(qū)別，在內(nèi)部環(huán)境中簡(jiǎn)單套用董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層顯然不適當(dāng)。”上述接近政策制定者的人士說(shuō)。