財稅體制改革進(jìn)展如何？難點(diǎn)在哪兒？新京報專訪財稅問題專家李煒光，解讀財稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
在剛剛結(jié)束的中共十七屆五中全會的公報中，再次提出“加快財稅體制改革”。幾年前，溫家寶總理有關(guān)財稅體制改革的一段講話曾備受關(guān)注：“一個國家的財政史是驚心動魄的，如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”
財稅體制改革進(jìn)展如何？難點(diǎn)在哪兒？本報專訪著名財稅問題專家李煒光。
第一部分 財稅改革與國家改革
分稅制強(qiáng)化了“唯上體制”
新京報：從歷史上看，財稅體制改革與國家的整體改革是什么關(guān)系？
李煒光：100年前的今天，中國正在開展立憲運(yùn)動，1910年成立資政院，是國會的前身。而且這個中國最早的議會還是由老佛爺慈禧自己建立起來的。資政院成立當(dāng)年就開始審議預(yù)算，一下子把朝廷提交的預(yù)算額裁減了差不多四分之一下去。
當(dāng)時地方也建立起議會，最早的地方議會還是在我們天津建立的，叫咨議局。參與這場運(yùn)動的除了知識分子、官員，還有大量的實(shí)業(yè)家、商人，如張謇等人，社會各階層都有，包括士兵、教師、學(xué)生———這是一場真正的民主運(yùn)動。
但是這次改革最終還是失敗了，1911年辛亥革命爆發(fā)。有的研究者說，當(dāng)時是革命和立憲在賽跑，最后結(jié)果是革命勝利了，立憲失敗了。但是，這給后人提供了一個非常珍貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，那就是國家的體制改革可以從預(yù)算、稅收方面入手。
英國的歷史經(jīng)驗(yàn)是，限制國王的權(quán)力，最好的辦法是從限制他的錢袋權(quán)入手，把錢袋管住了，別的權(quán)力就不在話下。應(yīng)該說一百年前的中國人非常聰明，他們找到了一條非常正確的路。
新京報：我們今天提出的“加快財稅體制改革”，時機(jī)是否已經(jīng)成熟了？
李煒光：我覺得可以做到，而且時機(jī)也早就成熟了。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們私有財產(chǎn)的形成和增加，我國民眾的權(quán)利意識覺醒得非常快。
財稅體制的問題又到了必須解決的時候，以土地財政為例就能看出來。為民眾提供公共服務(wù)最多的是地方政府，而現(xiàn)行分稅制又使得地方政府財政來源緊張，這種情況是怎么形成的呢？1993年分稅制以前，原來地方政府占整個財政收入比例75%左右，承擔(dān)責(zé)任也是75%到80%.收了那么多錢，也做了那么多的事。還“文革”歷史“欠賬”、物價改革等等，所以80年代的中國，地方最具活力，人們心態(tài)也好。
分稅制改革以后，地方政府占整個財政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承擔(dān)的事務(wù)一點(diǎn)也沒有減少。中央政府在把錢收上去的同時，沒有把事務(wù)收上去，大部分留給了地方，地方財政容易出現(xiàn)虧空，不得不想辦法創(chuàng)收。拿什么創(chuàng)？就是賣地，著名的土地財政就是這么演化來的。
分稅制改革造成的另一個結(jié)果是，中央政府錢多了，年終突擊還花不完，但是地方政府越往下，越是需要花錢的地方，如提高國民福利等方面，就越感覺沒錢。
此外，分稅制也進(jìn)一步強(qiáng)化了中國早已存在的“唯上體制”，與市場經(jīng)濟(jì)講究權(quán)力分散的體制背道而馳，這實(shí)際上是一種體制上的回歸。很遺憾，至少到現(xiàn)在為止，學(xué)者們還很少有人談到這一點(diǎn)。
財政預(yù)算缺乏實(shí)質(zhì)性約束
新京報：推進(jìn)預(yù)算民主，管住政府的錢袋子是改革很好的一個切入口，但是從政府方面來講，這意味著自己的權(quán)力將受到掣肘，那么，政府是否有推動這一改革的動力？
李煒光：這件事是社會制度完善過程中必須去做的，而且一定要做好�，F(xiàn)在我們中國已經(jīng)發(fā)展到了這個十字路口，必須做出選擇。
其中的道理是，政府也是由人來組成的，而人都有趨利的本性，在這一點(diǎn)上，百姓、官員沒有什么兩樣。他在掌握公權(quán)力時候，由趨利的本性而作惡的可能性就大了許多，有人就可能利用公權(quán)侵吞人民的財產(chǎn)。我們?yōu)槭裁匆獜?qiáng)調(diào)預(yù)算的公開透明呢？就是想在發(fā)展的過程中逐漸形成某種制度，然后讓這個制度逐步變成法律，不管是誰來當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，都得這樣做，把權(quán)力放在陽光下，接受人民的監(jiān)督和控制。
我們雖然經(jīng)過了三十年的改革開放，但是在體制，在制度上可依靠、支撐這個社會在良性軌道上去發(fā)展，去運(yùn)行的東西不夠�，F(xiàn)在，靠財富掩蓋這些缺陷，但是，這樣的發(fā)展模式是難以持久的。所以，你要問我政府自身有什么動力推動這一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。
新京報：你所說的預(yù)算民主，實(shí)施要點(diǎn)在哪里？
李煒光：首先預(yù)算要公開，公民要參與預(yù)算。公民參與，就是政府制定預(yù)算的時候不能自己說了算。
預(yù)算要公開，僅有公開還不夠，還得做到透明。不能給個賬本讓我自己看，那不是正確的態(tài)度。公開是一個機(jī)制，要用法律程序保證公民都能親身參與到預(yù)算過程中去，還要通過某種技術(shù)保證大多數(shù)公民都能看得懂預(yù)算。
近年來，浙江溫嶺、上海閔行區(qū)等地方，搞了一些公民參與預(yù)算的實(shí)驗(yàn)，效果良好，但這些試點(diǎn)一般都是地方官員和社會各界聯(lián)手自己主動搞的�，F(xiàn)在的地方官員大都接受過大學(xué)教育，也有的到發(fā)達(dá)國家考察過，覺得這個東西好就拿了過來。但這些富有新意的做法并沒有變成國家法律和制度認(rèn)可的東西。
由于缺乏體制的支持，這樣的改革經(jīng)常是短命的。一個比較開明的官員會做這個事，這個官員一走，改革便無法進(jìn)行下去了，也就是說，沒有真正變成制度性的東西。沒有制度保障，有益的改革也很難有生存的希望，其結(jié)局，沒有自生，只會是自滅。
新京報：每年的政府預(yù)算，不是要經(jīng)過人大審議嗎？
李煒光：在預(yù)算、稅收問題上，人大缺乏實(shí)質(zhì)性約束。比如說，政府要上一個大的工程項(xiàng)目，需要支出巨額財政資金，你得先去人大接受審查，走法律程序，經(jīng)過嚴(yán)格審議、聽證，舉手表決，這需要討論甚至激辯。在咱們這還做得不夠。
再有，我們國家的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，但“兩會”是在三月份才召開，審議通過預(yù)算才能執(zhí)行。那么，一到三月份，整整一個季度，等于這個國家沒有預(yù)算。
審議預(yù)算的時間也太短，說是一天半，但這一天半得審議三個報告，算下來也就是半天時間。
1985年前后賦予國務(wù)院決定稅種設(shè)置的權(quán)力，到現(xiàn)在還沒收回人大。為什么最近有的地方要開始征收房產(chǎn)稅，而不是像過去那樣叫物業(yè)稅呢？叫物業(yè)稅就是新稅，叫房產(chǎn)稅是老稅種，就可以避開新稅種在人大立法方面可能遇到的一些問題，說白了，就是可以不走法治之路。但是，新開征的房產(chǎn)稅早已不再是過去那個老的房產(chǎn)稅了，這樣公開違背法律的行為恰恰是某些地方政府的所作所為，真的讓人不可思議。
第二部分 財稅改革與公民權(quán)利
物業(yè)稅不動產(chǎn)稅不要輕易去碰它
新京報：財稅改革顯然與每個家庭、每個公民息息相關(guān)，以物業(yè)稅為例，這種關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在哪里？
李煒光：我們雖然有物權(quán)法，但是跟稅法還沒有做到很好的銜接。如果你這個時候開征房產(chǎn)稅，而制度建設(shè)又跟不上的話，就很容易變形。
物業(yè)稅是最復(fù)雜的東西，復(fù)雜在于它是直接稅，而且是直接稅里面最直接的稅。個人所得稅還可以通過代扣代繳的形式，不是你自己從口袋里掏錢交稅，而直接交稅感覺是不太一樣的，在國外，征收物業(yè)稅時需向納稅人說明交上去的稅用在哪里，比如加拿大，有三十多個物業(yè)稅的具體使用項(xiàng)目，大部分用在社區(qū)建設(shè)上，納稅人直接受益。
不動產(chǎn)稅不要輕易去碰它。因?yàn)樨敭a(chǎn)是屬于公民個人的，是面對面地從老百姓兜里掏錢納稅，有相當(dāng)?shù)碾y度，政府在準(zhǔn)備征收房產(chǎn)稅的時候應(yīng)該考慮到這一點(diǎn)�？墒俏覀冊谥贫ㄎ飿I(yè)稅的過程中向人民講清楚這個道理了嗎？目前還沒有，人們（包括政府部門自己）普遍認(rèn)為征收物業(yè)稅就是為了彌補(bǔ)地方政府財政虧空的，而沒有誰說上一句，交這個稅跟大家得到的公共服務(wù)之間究竟有多少關(guān)系。
物業(yè)稅是一個非常復(fù)雜的稅種，需要非常高的政治智慧和超強(qiáng)的執(zhí)政技巧、能力，還需要有非常融洽的官民關(guān)系和高效率的行政運(yùn)作方式，缺了這些，比如，如果有人抗拒交稅怎么辦？
另外，征收物業(yè)稅，馬上就會涉及公民財產(chǎn)的認(rèn)證問題。房價是隨著市場供求關(guān)系上下波動的，每年都要重新評估，得有一個相對獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)做這件事，還得有一個中間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)仲裁。都是由稅務(wù)局自己說了算哪行？沒有這樣的機(jī)構(gòu)，評估結(jié)果出來民眾不服怎么辦，到哪里去申訴？申訴結(jié)果不服還可以怎樣做法律的救濟(jì)？這些因素，我們打算征物業(yè)稅或房產(chǎn)稅的人認(rèn)真考慮過嗎？
個人所得稅一直缺乏實(shí)質(zhì)性改革
新京報：還有一點(diǎn)和我們緊密相連的是個人所得稅。我每月被扣掉一千多，但是因?yàn)槲覜]有北京戶籍，孩子不得不在老家農(nóng)村上學(xué)。每年都有人大代表提議改革所得稅制，好像也沒有效果。
李煒光：個人所得稅都是兩千塊錢扣除標(biāo)準(zhǔn)，起征點(diǎn)都是一樣的，但是各地收入水平和物價水平是不一樣的，中西部地區(qū)跟北京、上海怎么比？扣除額卻都是兩千。就不能給地方政府或人大一點(diǎn)權(quán)力，比如給一個上下浮動的區(qū)間，讓地方自己有權(quán)決定該怎么征稅，不是更科學(xué)一點(diǎn)嗎？
在北京這樣的城市，一個月過日子需要多少錢，每個家庭都有自己的小賬本：吃飯穿衣需要花多少錢，看病多少錢，孩子上學(xué)多少錢，贍養(yǎng)老人多少錢，房貸月供多少錢，購買電腦多少錢，大家算一算，一個月在北京兩千塊錢夠不夠？肯定不夠。大學(xué)畢業(yè)生常被形容為“蟻?zhàn)?rdquo;、“月光族”，吃了飯，房租交了，收入也沒了，一點(diǎn)積累也留不下，中國未來的中產(chǎn)階級怎么形成？
在稅收學(xué)上有個原則，征稅不能侵入居民的必要生活部分，老百姓過日子的錢是不能夠被征稅的，否則就屬于惡稅了，這是底線。
新京報：還有，我們的個人所得稅好像不管物價上漲，也不管通貨膨脹，這是否合理？是否也需要改革？
李煒光：個人所得稅這么多年了實(shí)際上一直沒有做實(shí)質(zhì)性的改革，其調(diào)節(jié)貧富差距的效應(yīng)一直很弱，甚至起反向作用。
我國的稅后基尼系數(shù)甚至等于或大于稅前基尼系數(shù)就是證明。我有一個去加拿大留學(xué)的朋友，交了幾次稅，就趕上經(jīng)濟(jì)危機(jī)了，通貨膨脹加劇，物價上漲，大家普遍感受到生活的壓力。沒想到這時候加拿大政府開始退稅，他跟我說到這的時候幾乎喊了起來：真的退回來了��！拿著這個錢都激動得掉眼淚了，說，“兄弟們，今天晚上去吃飯，我請客！”他問我，“知道為什么這么激動嗎？我從來沒有體會過這種感覺啊，太奇妙了，天下哪兒有這種天上掉餡兒餅的事兒？”
我們還從來沒有想到過，交出去的錢政府還能還回來，如果將來我們這也有這種機(jī)會，咱們也嘗試一下，也會激動得掉眼淚。那就是一種做主人的感覺。當(dāng)我為這個社會盡義務(wù)，當(dāng)我有困難的時候，國家會想著我，這樣，家和國的心才會聯(lián)結(jié)在一起。
財政公開不能有預(yù)算外收支行為
新京報：在現(xiàn)有的渠道和法律、政策許可的情況下，如果一個公民想?yún)⑴c到你所說的預(yù)算民主，監(jiān)督政府的財政是否透明、公開，他可以怎樣參與？
李煒光：問題在于預(yù)算法的缺位，我們沒有一套完備的預(yù)算報告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽證制度，這不是一般性的問題，而是制度缺漏。
由于公民權(quán)利幾乎所有的重要方面都與預(yù)算密切相關(guān)，就必須保障公民對政府財政收入和支出的知情權(quán)、過問權(quán)、追究權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不過，長期以來，這些極為重要的權(quán)利并沒有引起人們的普遍重視，包括政府官員，也包括公民自己。
新京報：如果參與的程度有限，那么在制度和政策設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行改進(jìn)？
李煒光：目前，我國的財政信息是以統(tǒng)計(jì)資料的形式向社會發(fā)布的，難以體現(xiàn)向納稅人報告和認(rèn)真負(fù)責(zé)的誠意；我國也沒有政府會計(jì)和財務(wù)報告標(biāo)準(zhǔn)，更沒有民意調(diào)研方面的法律、法規(guī)。
人大和政府的有關(guān)部門應(yīng)著手制定相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，包括反映政府財務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表、財務(wù)報表和統(tǒng)計(jì)報表的類別和格式等，經(jīng)全國人大審議施行。
無論是預(yù)算還是政府財務(wù)報告，都必須體現(xiàn)出“歸一性”，即涵蓋政府的全部財政收支活動，不能有預(yù)算或財務(wù)報告之外的財政收支行為存在，不能讓人大代表們“審查”一本殘缺不整的報告；預(yù)算或財務(wù)報告的語言則應(yīng)該通俗易懂，便于人大代表和公眾的審查、議論和監(jiān)督，也只有這樣，人大才能做出反映民意的決議來。
因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，確保民眾和社會各界對公共財政事務(wù)的廣泛參與，確保公民對于公共支出的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從中央到地方各級政府，都應(yīng)當(dāng)向人大和公眾及時公布本級政府的年度預(yù)算和財務(wù)報告。
稅收文化還停留在“皇糧國稅”
新京報：由于中國幾千年來深受皇權(quán)專制思想的壓制，中國人的公民意識比較淡薄，雖然現(xiàn)在處于公民權(quán)利蘇醒的階段，但是對于稅收、財政的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到充分的認(rèn)識和深刻的理解，如何從根本上改進(jìn)這種狀況？
李煒光：我們太缺乏現(xiàn)代稅收的文化理念，太缺乏納稅人的權(quán)利意識，太缺乏公共財政精神了。到目前為止，許多官員所能理解的政府與納稅人的關(guān)系，還是“支配”與“被支配”、“管理”與“被管理”的關(guān)系；我國納稅人所理解的稅收，還是“皇糧國稅”的水平。改革開放三十多年了，在這個問題上，我們的長進(jìn)實(shí)在有限。
國外的經(jīng)驗(yàn)或許能促使我們反思自己的稅收文化。SGATAR（亞洲稅務(wù)管理與研究組織）的主干國家都非常注意政府在稅收過程中的角色定位。他們認(rèn)為，新型的稅收征納關(guān)系是以納稅人為中心，納稅服務(wù)的具體內(nèi)容取決于納稅人的需求。他們非常注意加強(qiáng)對納稅人需求的調(diào)查分析，建立納稅人意愿的反映渠道，實(shí)現(xiàn)納稅人與稅務(wù)部門的良性互動。比如在新加坡，企業(yè)被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長的原動力，是社會財富的創(chuàng)造者，而政府不是企業(yè)的“家長”或“指揮官”。
政府的基本職責(zé)是向納稅人提供良好的法律、高效的行政效率以維護(hù)市場的公平競爭，并提供包括硬件（物質(zhì)）和軟件（人力）在內(nèi)的稅收基礎(chǔ)設(shè)施。美國更是一個尊重納稅人權(quán)利的國家，制定有《納稅人權(quán)利法案》，在官方和民間建立了發(fā)達(dá)的納稅服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。所謂“民間”，是指獨(dú)立于官方稅務(wù)機(jī)構(gòu)專為納稅人提供幫助的“納稅人援助服務(wù)處”，在每個州和報稅中心都設(shè)有辦公機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是維護(hù)納稅人和協(xié)助納稅人解決納稅過程遇到的困難，這就使大部分稅收問題都能得到較為公正和及時的解決。
我們必須意識到，納稅人的權(quán)利、納稅人的精神、納稅人的原則，早晚要植根于我們的社會中和每一個公民的心靈中，并且將再也不會因?yàn)槲覀冝D(zhuǎn)過臉去而消失，我們唯一的選擇是正視它，對它做出正確的解釋。
公民承擔(dān)納稅義務(wù)以享受憲法規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利為前提，任何單方面要求公民強(qiáng)制承擔(dān)納稅義務(wù)的行為，都是不正義、不合法的。更重要的是，納稅不單單是一種向國家盡義務(wù)的過程，更是法律對公民作為這個國家主人的身份的確認(rèn)，與義務(wù)相對的不只是權(quán)利，還融合著納稅人的責(zé)任、使命、尊嚴(yán)和榮譽(yù)。
宏觀稅負(fù)已經(jīng)超過居民收入水平
新京報：最近，有官員在《中國改革》雜志撰文指出，此前國外某雜志發(fā)布的中國稅負(fù)痛苦指數(shù)全球排行第二的說法有誤，隨著公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的快速上升，以及經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，今后一個時期中國宏觀稅負(fù)不僅有上升的需要，也有提升空間。怎么看這個問題？
李煒光：世界銀行曾對不同國家收入水平的類型提出過一個劃分標(biāo)準(zhǔn)：人均GDP低于785美元的國家為低收入國家，宏觀稅負(fù)的平均值一般為13.07%；人均GDP786—3125美元的國家為中下等收入國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為18.59%；人均GDP3126-9655美元的國家為中上等收入國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為21.59%；人均GDP大于9656的國家為高收入國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為28.90%（見世界銀行1998/1999世界發(fā)展報告）。
就按照這個標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國目前仍屬于中低收入國家，含社會保障繳款的宏觀稅負(fù)2005年為19.39%，宏觀稅負(fù)指標(biāo)已經(jīng)超過18.59%的平均值。按照目前稅收速度增長，已經(jīng)超過了中上等收入國家21.59%的水平，怎么可能得出“中國宏觀稅負(fù)目前仍處世界較低水平”的結(jié)論來呢？
我國稅制與國外稅制有一個重要區(qū)別，就是政府的財政收入除稅收之外，還有一個幾乎可以與它并駕齊驅(qū)的收入群：預(yù)算內(nèi)收費(fèi)、預(yù)算外收入、制度外收入。把這些統(tǒng)統(tǒng)加起來與GDP相比較，才是真正的“宏觀稅負(fù)”。如果再把制度外“之外”的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，還有不得不計(jì)入企業(yè)成本的行賄，那就說不清楚是多少了。
所有這一切，都被一些官員有意或無意忽略掉了，所以我說他們說的那個“宏觀稅負(fù)”并非實(shí)際價值，就是這個道理，它必然與億萬民眾親身感受到的稅收負(fù)擔(dān)所帶來的“稅痛”大相徑庭。