摘要：土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源，提高土地利用效率，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的主要途徑。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)，才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)。所以，土地流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)。本文通過對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)村土地牧區(qū)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主要流轉(zhuǎn)因素及土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行了具體分析，進(jìn)而提出正確引導(dǎo)和規(guī)范土地、草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)，健全土地、草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 牧區(qū)草牧場(chǎng) 流轉(zhuǎn) 承包經(jīng)營權(quán)

　　我國土地制度經(jīng)歷了兩次重要的創(chuàng)新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要貢獻(xiàn)是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有；第二次是黨的十一屆三中全會(huì)以后，規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營。多年的實(shí)踐證明，這種土地承包經(jīng)營符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國的農(nóng)業(yè)擺脫了長期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長期嚴(yán)重短缺的困難局面。

　　一、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要影響因素

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的影響

　　土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之后所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。2007年內(nèi)蒙古農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)為248.67萬人，2008年為255.25萬，比2007年增加6.58萬人，這說明農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)是呈正比的。從另一個(gè)方面講，內(nèi)蒙古工業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，就業(yè)環(huán)境不寬松，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限，農(nóng)民進(jìn)城還存在許多困難與問題；許多農(nóng)民文化素質(zhì)低，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差，要想在城里打工取得比經(jīng)營土地更好的效益存在很大困難。多數(shù)農(nóng)民仍然一邊務(wù)農(nóng)，一邊打零工維持生計(jì)。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力差仍是制約全區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重要因素。

　　（二）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)和農(nóng)業(yè)比較效益變化對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

　　繼2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革大量農(nóng)民回村種地后，內(nèi)蒙古土地流轉(zhuǎn)速度近4年趨緩，年均不足10%，主要原因是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，國家對(duì)種糧農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策逐年加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益提高，農(nóng)民回鄉(xiāng)種地的積極性高漲。個(gè)別地區(qū)土地流轉(zhuǎn)下降，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了回流現(xiàn)象。

　　（三）農(nóng)民收入水平及構(gòu)成變化對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

　　從調(diào)查情況看，內(nèi)蒙古農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地，一般每畝每年可以獲得80-500元不等的租金收入，土地流轉(zhuǎn)收入甚至高于自己傳統(tǒng)作物耕種收入。此外，外出打工農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，解決了后顧之憂，可以放心地從事二三產(chǎn)業(yè)，從而增加收入。

　　農(nóng)用土地不斷的升溫，土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，轉(zhuǎn)包、出租土地費(fèi)用由受讓雙方自行商定，土地流轉(zhuǎn)使雙方獲得了更多收益，實(shí)現(xiàn)了雙贏，從而增強(qiáng)了農(nóng)牧民的穩(wěn)定感，開辟了新的收入來源，改善了家庭經(jīng)濟(jì)狀況，有利于使農(nóng)民盡快富裕起來。

　　二、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

　　內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)從總體上看是平穩(wěn)健康的，但隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、速度的加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系的多元化，也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。

　�。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)上的誤區(qū)制約著農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

　　目前仍有部分群眾對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，主要表現(xiàn)為“三怕”：農(nóng)牧民怕土地轉(zhuǎn)包出去后，自己?jiǎn)适Я送恋亟?jīng)營權(quán)，沒有了生活的最低“保障”，因此外出打工后，寧愿把土地私自交給親屬種也不愿辦正規(guī)手續(xù)轉(zhuǎn)包出去；部分企業(yè)怕政策不穩(wěn)，喪失土地承包租賃權(quán)，不敢大膽投入承租；部分私人業(yè)主和承包企業(yè)怕市場(chǎng)前景不佳，承包無效益，不敢大規(guī)模租賃。

　　（二）社會(huì)保障不到位阻礙農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

　　在廣大的農(nóng)村牧區(qū)，農(nóng)牧民看病、上學(xué)、住房等仍維系在土地上，土地仍然是農(nóng)牧民生活保障的最后一道防線。廣大農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的惠及面尚顯薄弱，全區(qū)除了鄂爾多斯市、阿拉善盟等財(cái)政相對(duì)充裕、人口稀少的地區(qū)全面開展了農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，其他盟市均未開展。在農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障體系很不完善的情況下，土地承包的福利性勢(shì)必會(huì)弱化流轉(zhuǎn)的積極性。

　�。ㄈ�）組織引導(dǎo)缺失限制著農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

　　當(dāng)前，內(nèi)蒙古的土地流轉(zhuǎn)仍處于較低層次，流轉(zhuǎn)范圍較窄，規(guī)模較小。由于受到種種因素的制約，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善，流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，2008年度轉(zhuǎn)包面積達(dá)到總流轉(zhuǎn)面積的71.19%、出租面積達(dá)到總流轉(zhuǎn)面積的11.85%.流轉(zhuǎn)的形式比較單一，流轉(zhuǎn)的范圍比較狹窄，主要在鄰里和親戚之間進(jìn)行。從總體上看，土地的流轉(zhuǎn)大多還處于自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。據(jù)調(diào)查，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地面積占總承包面積的80.48%，其中有組織的流轉(zhuǎn)僅為19.52%，總體上看規(guī)�；�流轉(zhuǎn)效果不夠明顯。

　�。ㄋ模┝鬓D(zhuǎn)管理挫傷了農(nóng)牧民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性

　　目前內(nèi)蒙古絕大多數(shù)旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立完善的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)土地的有效管理和引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)雙方未能按照一定的程序履行必要的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。就全區(qū)而言，采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，而導(dǎo)致的糾紛越來越多。即使有書面協(xié)議，條款也不夠規(guī)范，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附作物的處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定。

　　（五）有法不依違背政策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了土地的有序流轉(zhuǎn)

　　有的地方不顧條件盲目對(duì)土地流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、定任務(wù)；有的經(jīng)營主體長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)牧民承包土地后再實(shí)行對(duì)外租賃經(jīng)營，留下了隱患；有的地方以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為名，將流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，供租賃企業(yè)選擇，還有的以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等名義違法搞非農(nóng)建設(shè)等。

　�。�六）在流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常引發(fā)矛盾和糾紛

　　在土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn)個(gè)別企業(yè)或個(gè)人由于種種原因，不能及時(shí)兌現(xiàn)給農(nóng)牧民土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)收益，常引發(fā)矛盾和糾紛。土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，企業(yè)和個(gè)人都在謀求利益最大化，造成土地草牧場(chǎng)近乎掠奪式經(jīng)營、影響整體地力培肥及提高。

　　三、引導(dǎo)和規(guī)范土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)、健全土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

　　加快農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)是提高土地草牧場(chǎng)集約化使用、推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、增加農(nóng)牧民收入的有效途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)選擇。結(jié)合牧場(chǎng)實(shí)際，我們認(rèn)為應(yīng)加快土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，提高土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)質(zhì)量，進(jìn)一步完善農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)承包檔案，依法推進(jìn)土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，同時(shí)加強(qiáng)集體組織機(jī)動(dòng)地發(fā)包程序的公開民主管理，具體提出以下幾點(diǎn)建議：

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變農(nóng)牧民思想觀念、提高農(nóng)牧民流轉(zhuǎn)土地草牧場(chǎng)的積極性

　　讓農(nóng)牧民意識(shí)到土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的重要性，是加快土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的前提。因此，要充分利用種種行之有效的形式廣泛宣傳土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)牧民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地草牧場(chǎng)的自覺性。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》以及《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》精神和相關(guān)的政策法規(guī)，教育廣大農(nóng)牧民和基層干部知法、懂法、用法。用身邊的事教育身邊人，使農(nóng)牧民看到實(shí)實(shí)在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。

　�。ǘ�）加強(qiáng)治理作為根本、規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為

　　一方面，要加強(qiáng)土地草牧場(chǎng)轉(zhuǎn)出方的治理。對(duì)農(nóng)牧戶自發(fā)的土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為，要教育引導(dǎo)農(nóng)牧戶簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同，并報(bào)所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織備案。要規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)牧戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)牧戶自愿合理地流轉(zhuǎn)土地。另一方面，要加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)入方的治理。為防止改變土地性質(zhì)用途，在已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地上，若出現(xiàn)改變土地性質(zhì)用途的行為，受讓方將不得再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)力度，引導(dǎo)企業(yè)及開發(fā)商在搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)行植樹造林，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　�。ㄈ�）加快勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重中之重，拓寬農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的空間

　　要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)牧民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力的技術(shù)培訓(xùn)，搞好信息服務(wù)，政策服務(wù)，法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力永久性、實(shí)質(zhì)性向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，讓大量的農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村牧區(qū)人口離開土地，離開農(nóng)村牧區(qū)，向城市轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必然條件和有效空間。

　�。ㄋ模�為農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)營造良好的環(huán)境

　　1.建立健全組織體系。把土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)工作納入旗區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織機(jī)構(gòu)，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋夭菽翀?chǎng)流轉(zhuǎn)工作。

　　2.積極發(fā)展市場(chǎng)中介組織。要注重發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的中介組織，使土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動(dòng)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行。

　　3.認(rèn)真解決土地草牧場(chǎng)糾紛。土地草牧場(chǎng)糾紛是農(nóng)牧民土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)后的遺留問題，假如解決不到位，勢(shì)必影響農(nóng)牧民的積極性，從而影響整個(gè)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)工作。針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛的實(shí)際，旗區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)應(yīng)建立強(qiáng)有力的專門仲裁機(jī)構(gòu)，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。

　　4.健全農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障機(jī)制。要加強(qiáng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)，把長期以來農(nóng)牧民主要依靠土地作為唯一社會(huì)保障的現(xiàn)象轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會(huì)保險(xiǎn)和保障上來，解決農(nóng)牧民的后顧之憂，使農(nóng)牧民放心走出去，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件。

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