近年來，隨著高校經(jīng)費體制改革不斷深化，高校預(yù)算管理工作取得了積極的進展，從內(nèi)容到形式都發(fā)生了新的變化。從預(yù)算編制方法來看，零基預(yù)算法正逐步替代“基數(shù)+因素”法，預(yù)算編制漸趨合理。從預(yù)算內(nèi)容看，收入預(yù)算由重視撥款轉(zhuǎn)向同時關(guān)注自籌收入。支出預(yù)算由寬打?qū)捰米優(yōu)榫�打細算，控制的目標更具體。從預(yù)算控制上看，各級財務(wù)活動由不重視預(yù)算到月、季、年對照預(yù)算分析執(zhí)行進度等。但當前，許多高校也存在著約束軟化現(xiàn)象，這是造成大學資源利用效率低下的重要原因。

　　一、預(yù)算約束軟化及主體構(gòu)成

　　20世紀70年代末，匈牙利籍經(jīng)濟學家科爾奈在其著作《短缺經(jīng)濟學》中首次提出“預(yù)算約束軟化”（SoftBudget Constraint，SBC）這一概念，用以描述匈牙利從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，其國有企業(yè)的經(jīng)濟行為及其績效�？茽柲沃赋觯河捎诳偸鞘艿截斦�補貼或政府追加投資、減稅等其他形式的救助，長期虧損的國有企業(yè)并不會被市場所淘汰，國企的經(jīng)營者通常情況下也將會預(yù)期得到國家財政支持，從而嚴重削弱市場機制，造成對整個市場肌體的腐蝕。上述現(xiàn)象，科爾奈稱之為“預(yù)算約束軟化”。

　　預(yù)算通常存在兩個主體：一個是預(yù)算約束體（budget constraint or-ganization），即當實際支出超過政府預(yù)算確定的支出數(shù)時，如果沒有外來資金的支持就無法繼續(xù)存續(xù)的組織；另一個是預(yù)算支持體（budget sup-porting organization），即當預(yù)算約束體入不敷出、出現(xiàn)赤字時，給予資金支持的機構(gòu)和組織。

　　據(jù)我國審計署最近幾年就中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支所展開的審計結(jié)果分析，預(yù)算約束軟化并非國有企業(yè)等營利性組織獨有的現(xiàn)象，在我國一些非營利性的組織如高校也存在著類似的問題。即只要存在控制聯(lián)系，組織之間都可能會有預(yù)算約束軟化現(xiàn)象產(chǎn)生。

　　二、我國高校預(yù)算約束軟化現(xiàn)狀

　　預(yù)算約束軟化不僅存在于國有企業(yè)中，而且存在于高等教育領(lǐng)域。在我國，高等教育被視為準公共產(chǎn)品。高校在生產(chǎn)和提供高等教育準公共產(chǎn)品的過程中會發(fā)生各種各樣的資源消耗，包括物化勞動和活勞動的消耗，即準公共產(chǎn)品成本。高校準公共產(chǎn)品成本，是指高校生產(chǎn)和提供一定種類和數(shù)量的準公共產(chǎn)品所消耗的以貨幣表現(xiàn)的全部實有資源的總和。高等教育準公共產(chǎn)品成本其中一部分由國家承擔，集團經(jīng)濟研究2007.7月中旬刊（總第236期）原則上說，高等學校不管負債多少，政府（國家）都不會容忍該校破產(chǎn)。另外，政府的撥款與學校上一年度的資金使用情況在一定程度上是掛鉤的。如果一個學校精打細算有余額，則這個學校就有可能在下一年度中獲得較少的撥款，而支出大于收入的學校可能反而會獲得較多的撥款。在這種情況下，很多學校傾向于追求辦學成本最大化，而不是最小化，造成資金的使用效率非常低。具體而言，高校預(yù)算的軟化現(xiàn)象表現(xiàn)為：

　　第一；許多高校重視預(yù)算資金分配，而忽視預(yù)算資金管理，在資金的合理使用方面無法做出統(tǒng)籌安排，存在著一定的盲目性，偏離預(yù)算計劃軌道的現(xiàn)象常有發(fā)生，導(dǎo)致資金使用效益不高。由于預(yù)算編制存在不科學、不實際等問題，單位將精力多用于湊預(yù)算，應(yīng)付預(yù)算的調(diào)整和追加，而較少關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，資金投向是否正確。資金使用效益如何，有無超預(yù)算支出等等問題得不到足夠重視，為預(yù)算而預(yù)算。預(yù)算應(yīng)有的作用被削弱，浪費現(xiàn)象屢見不鮮。

　　第二；預(yù)算管理財務(wù)措施不到位。目前大多數(shù)高校的財務(wù)預(yù)算只有收支預(yù)算。同時部分高校由于財務(wù)措施的不到位，使預(yù)算內(nèi)外資金不能完全融合，甚至人為地將預(yù)算外資金不納入預(yù)算。雖然有些院校對自主辦學增加創(chuàng)收有所認識，但由于受本位主義的影響，沒能把各項收入全部納入學校的預(yù)算之中進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，仍存在著相當一部分的遺漏、隱匿現(xiàn)象。尤其是個別下屬學院、下屬部門仍存在著截留創(chuàng)收項目收入、另立“小金庫”、搞資金體外循環(huán)的違規(guī)行為，這就造成資金統(tǒng)籌安排程度低，不同部門的經(jīng)費水平也存在調(diào)節(jié)不均，削弱了預(yù)算管理的完整性，整體性。

　　第三；在缺乏舉債可行性研究的情況下，突破預(yù)算約束，以舉債方式應(yīng)付增加的預(yù)算支出項目。忽視有關(guān)政府預(yù)算約束，舉借債務(wù)缺乏調(diào)查論證，當債務(wù)導(dǎo)致其無以為繼時，上級主管部門為維持其日常運轉(zhuǎn)，只能提供資金支持，以專項補助、補貼等方式來消化這些歷史包袱。

　　三、我國高校預(yù)算約束軟化原因

　　預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，Janos Kornal，Eric Maskin和Gerard Roland（2002）認為，預(yù)算約束體的生存動機是預(yù)算軟約束的主要誘因。預(yù)算約束體的領(lǐng)導(dǎo)總是把自己的機構(gòu)看得特別重要。而且，他們的職位不僅為其提供了物質(zhì)條件，還帶來特權(quán)、聲望和權(quán)利。所以，多數(shù)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)都會為本機構(gòu)的生存而頑強努力。他們認為，預(yù)算支持體之所以愿意提供資金支持，可能出于以下原因：政治安定、溫情主義驅(qū)使它援助預(yù)算約束體，為了自己的前途而挽救發(fā)生財政危機的組織。另外，機構(gòu)間的裙帶關(guān)系、政治壓力和賄賂等對預(yù)算支持體的不良影響軟化了政府預(yù)算約束。就我國高校而言，預(yù)算軟約束現(xiàn)象嚴重的原因或多或少與上述因素有一定的關(guān)系。筆者認為，高校預(yù)算軟約束的主要原因有五方面：

　　第一；預(yù)算約束體管理意識薄弱。

　　一部分高校在自主辦學方面缺乏法人意識，對預(yù)算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財意識和積極性充分地調(diào)動起來。部分高校尚未意識到建立一套完整的財務(wù)預(yù)算管理體系，包括預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預(yù)算管理工作松散，預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預(yù)算清單現(xiàn)象仍有存在。

　　第二；預(yù)算支持體父愛情結(jié)嚴重。

　　科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經(jīng)濟關(guān)系可以用父母和子女之間的經(jīng)濟關(guān)系來類比，父愛情結(jié)是造成預(yù)算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關(guān)系，即國家有責任維持高校的長期生存，而高校對國家則負有服從其指令的義務(wù)。這種隱含式合約關(guān)系實際上就是一種科爾奈意義上的父子關(guān)系，即指令———服從的關(guān)系，而非平等合約關(guān)系。在這種隱性合約中，國家或政府作為合約方不能“退出”，也不能中止合約關(guān)系，從而對合約承擔無限責任，面對一些高校不切實際的大幅擴張，辦學效率極其低下，國家卻只能以高額財政撥款為代價來維持這些低效高校的生存。另外，政府除了有經(jīng)濟目標之外還有非經(jīng)濟目標。當政府官員可以對高校進行有效控制時，高校的某些預(yù)算方面的管理和運行能力，就可能由于要適應(yīng)政府的非經(jīng)濟性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。

　　第三；預(yù)算執(zhí)行缺乏控制機制。

　　一些高校的財務(wù)預(yù)算在實施過程中，約束力偏弱。預(yù)算制定后沒有設(shè)定分層控制制度，預(yù)算管理責任也沒能做到層層落實，，因此在預(yù)算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預(yù)算的約束。開支前不計劃，開支后審批不嚴的現(xiàn)象仍有存在。有時費用開支標準遇到某些“具體情況”時，強行打破預(yù)算，從而費用得不到及時控制，預(yù)算約束力降低。

　　第四；預(yù)算約束缺乏有效的事后評估與審計制度。

　　由于單位性質(zhì)決定，高校往往以社會整體效益為重，較少關(guān)注經(jīng)營效益，故一般未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析、考核、審計制度。在編制支出預(yù)算的過程中缺乏充分的量化分析和科學論證，無法做到以收定支�？己吮O(jiān)督意識不強，指標不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能與經(jīng)濟責任人的經(jīng)濟責任掛鉤，未能與職工的激勵機制掛鉤。預(yù)算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。

　　第五；高校會計信息的不對稱及其準公共產(chǎn)品本身的難計量性。

　　高校所提供的高等教育這一準公共產(chǎn)品的質(zhì)量本身具有難以計量的特性。教育服務(wù)質(zhì)量，教學水平高低以及科學研究的價值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產(chǎn)出關(guān)系時也不可能有精確標準，這必然造成事前無法準確制定研究項目的預(yù)算。且由于高等教育準公共物品的交易沒有價格信號的標識，會計信息不對稱的特點使某些研究者可以此為借口要求追加經(jīng)費。信息不對稱也使高校的預(yù)算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預(yù)算約束軟化。

　　四、我國高校預(yù)算約束軟化的改進建議

　　高校應(yīng)當改進預(yù)算約束軟化的現(xiàn)狀，使其預(yù)算制定可信可行，具有操作性，預(yù)算管理規(guī)范、合理、有效。

　　第一；強化預(yù)算主體管理意識。

　　無論高校還是有關(guān)政府主管部門都應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，提高對高校預(yù)算管理的認識，廣泛宣傳加強財務(wù)預(yù)算管理的深遠意義，樹立正確的高校財務(wù)預(yù)算管理意識。作為預(yù)算約束體的高校應(yīng)當認識到：（一）實行財務(wù)預(yù)算管理是高校建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強化單位管理，提高高校行政辦事效益。（二）增強財務(wù)預(yù)算法制觀念，強化預(yù)算約束，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。作為預(yù)算支持體的有關(guān)政府主管部門也應(yīng)當摒棄父愛意識，認識到：財務(wù)預(yù)算管理不僅僅是高校的工作，而是整個社會各項資源的優(yōu)化整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求社會各職能部門共同參與，共同監(jiān)督，它是一個系統(tǒng)工程。

　　第二；提高高校預(yù)算組織體系的完整性。

　　建立健全高校財務(wù)預(yù)算管理組織體系，包括組織機構(gòu)、制度建設(shè)等。第一，各高�？筛鶕�(jù)實際情況設(shè)立財務(wù)預(yù)算管理委員會。財務(wù)預(yù)算管理委員會是財務(wù)預(yù)算管理中的領(lǐng)導(dǎo)性組織，在財務(wù)預(yù)算的編制執(zhí)行與控制、調(diào)整分析與考核中起著不可或缺的“舵手”作用。第二，高校要建立健全各種預(yù)算管理制度及相關(guān)實施細則（包括預(yù)算編制、執(zhí)行調(diào)整、分析考核各階段），使高校財務(wù)預(yù)算工作既有法可依，又有規(guī)可循。

　　第三；健全高校財務(wù)預(yù)算硬約束監(jiān)督和控制。

　　硬約束是相對于軟約束而言的，其目標是建立讓收入制約支出的機制。健全高校財務(wù)預(yù)算的硬約束的可從以下方面著手：（一）建立預(yù)算執(zhí)行崗位責任制，以制度定責任。（二）完善高校內(nèi)控機制，利用不相容職務(wù)分離控制，會計系統(tǒng)控制，風險控制等方法對預(yù)算執(zhí)行過程進行自我檢查、制約和調(diào)整，保障預(yù)算良好實施。（三）充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，利用內(nèi)審對預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。內(nèi)審不僅要對財務(wù)狀況的真實性、完整性和績效性進行監(jiān)督鑒證評價，還要對預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督評價，發(fā)現(xiàn)問題及時查明原因，提出解決辦法。（四）建立擔保的制度，以借貸者本人的全部或部分財產(chǎn)作為擔保，提高借貸風險。（五）健全外部會計監(jiān)督制度，高�？善刚垖�業(yè)的注冊會計師，嚴格監(jiān)督高校會計制度的執(zhí)行。注冊會計師的作用在于監(jiān)督和信息溝通，其職責主要包括兩方面：一方面負責將學校資金流轉(zhuǎn)情況制成報表，定期呈送政府部門。政府部門將根據(jù)報表對資金使用效益作出評估，將評估結(jié)果納入對高校經(jīng)營者的評價中，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否為高校償還債務(wù)。另一方面，注冊會計師負責及時向?qū)W校經(jīng)營者匯報本校各部門的資金使用情況，以避免出現(xiàn)各部門財務(wù)支出不合理的情況。

　　筆者認為，高校預(yù)算軟約束的主要原因有五方面：

　　第一；預(yù)算約束體管理意識薄弱。

　　一部分高校在自主辦學方面缺乏法人意識，對預(yù)算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財意識和積極性充分地調(diào)動起來。部分高校尚未意識到建立一套完整的財務(wù)預(yù)算管理體系，包括預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預(yù)算管理工作松散，預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預(yù)算清單現(xiàn)象仍有存在。

　　第二；預(yù)算支持體父愛情結(jié)嚴重。

　　科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經(jīng)濟關(guān)系可以用父母和子女之間的經(jīng)濟關(guān)系來類比，父愛情結(jié)是造成預(yù)算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關(guān)系，即國家有責任維持高校的長期生存，而高校對國家則負有服從其指令的義務(wù)。當政府官員可以對高校進行有效控制時，高校的某些預(yù)算方面的管理和運行能力，就可能由于要適應(yīng)政府的非經(jīng)濟性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。

　　第三；預(yù)算執(zhí)行缺乏控制機制。

　　一些高校的財務(wù)預(yù)算在實施過程中，約束力偏弱。預(yù)算制定后沒有設(shè)定分層控制制度，預(yù)算管理責任也沒能做到層層落實，，因此在預(yù)算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預(yù)算的約束。開支前不計劃，開支后審批不嚴的現(xiàn)象仍有存在。有時費用開支標準遇到某些“具體情況”時，強行打破預(yù)算，從而費用得不到及時控制，預(yù)算約束力降低。

　　第四；預(yù)算約束缺乏有效的事后評估與審計制度。

　　由于單位性質(zhì)決定，高校往往以社會整體效益為重，較少關(guān)注經(jīng)營效益，故一般未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析、考核、審計制度。在編制支出預(yù)算的過程中缺乏充分的量化分析和科學論證，無法做到以收定支。考核監(jiān)督意識不強，指標不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能與經(jīng)濟責任人的經(jīng)濟責任掛鉤，未能與職工的激勵機制掛鉤。預(yù)算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。

　　第五；高校會計信息的不對稱及其準公共產(chǎn)品本身的難計量性。

　　高校所提供的高等教育這一準公共產(chǎn)品的質(zhì)量本身具有難以計量的特性。教育服務(wù)質(zhì)量，教學水平高低以及科學研究的價值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產(chǎn)出關(guān)系時也不可能有精確標準，這必然造成事前無法準確制定研究項目的預(yù)算。且由于高等教育準公共物品的交易沒有價格信號的標識，會計信息不對稱的特點使某些研究者可以此為借口要求追加經(jīng)費。信息不對稱也使高校的預(yù)算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預(yù)算約束軟化。