【摘要】政治背景下的預(yù)算改革是一個政治過程，其核心內(nèi)容是權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化、決策方式的重構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要指公共預(yù)算體系中的資金分配權(quán)通過改變預(yù)算決策方式逐步集中到財(cái)政部門手中，以強(qiáng)化財(cái)政部門在公共預(yù)算體系中的核心地位。公共預(yù)算改革的目的就是要加大財(cái)政部門的資金分配權(quán)，這個目的基本上達(dá)到。然而，目前的公共預(yù)算體系改革中出現(xiàn)了新趨勢，即財(cái)政部門在權(quán)力加大同時，由于對自身權(quán)力概念認(rèn)識定位不準(zhǔn)、受權(quán)力尋租欲望驅(qū)使、與其它部門的權(quán)力之爭而有不當(dāng)干預(yù)其它部門行政事權(quán)的行為，出現(xiàn)了財(cái)政部門權(quán)力濫用即權(quán)力越位、錯位、缺位現(xiàn)象。所以，尋求對財(cái)政部門的權(quán)力制衡成為公共預(yù)算改革的必然。

　　關(guān)鍵詞：資金分配權(quán) 越位 錯位 缺位 權(quán)力制衡

　　一、財(cái)政部門權(quán)力界定

　　這個問題的研究和國家財(cái)政權(quán)力、財(cái)政部門權(quán)力以及其它部門權(quán)力概念有關(guān)，準(zhǔn)確理解定位這些概念對防止財(cái)政部門權(quán)力越限很重要。因此首先得研究這些概念。

　　國家財(cái)政權(quán)力是由人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)構(gòu)成的。財(cái)政部門是政府部門的一部分，因此，財(cái)政部門權(quán)力是政府財(cái)政權(quán)的一部分。所以，界定國家財(cái)政權(quán)力及政府財(cái)政權(quán)力是財(cái)政部門權(quán)力定位準(zhǔn)確性的必然要求。

　　（一）國家財(cái)政權(quán)力定位

　　目前經(jīng)常提到的財(cái)權(quán)、事權(quán)被用以描述國家的財(cái)政權(quán)力。。財(cái)權(quán)概念是從經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇來界定，它表現(xiàn)為某一主體擁有支配財(cái)力的權(quán)力，包括融資權(quán)、獲益權(quán)、財(cái)務(wù)預(yù)算決策權(quán)、投資權(quán)、等權(quán)能。而事權(quán)概念沒有統(tǒng)一明確，大體上，我國主要指政府事權(quán)，“主要指每一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任”財(cái)權(quán)和事權(quán)構(gòu)成財(cái)政權(quán)，財(cái)政權(quán)包含國家財(cái)政權(quán)。國家財(cái)政權(quán)是指國家通過公共選擇在政府與社會之間，立法主體、行政主體和司法主體之間，按其法律預(yù)先制定的程序，確定的權(quán)責(zé)體系，它包含人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)。其中，人大財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政立法權(quán)、預(yù)算審查權(quán)、財(cái)政議決權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)等；司法財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政監(jiān)察權(quán)、財(cái)政檢控權(quán)、財(cái)政審判權(quán)等。而政府財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政行政立法權(quán)、財(cái)政會計(jì)管理權(quán)、財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政稅費(fèi)征管權(quán)、財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)、財(cái)政執(zhí)法復(fù)議權(quán)及其他財(cái)政管理權(quán)。

　　多年來，通過多次的預(yù)算改革中，我國不斷完善公共預(yù)算體系中的國家財(cái)政權(quán)力的界定。但由于我國憲法和法律沒能具體規(guī)定國家財(cái)政權(quán)的權(quán)限、配置和運(yùn)行方式，且財(cái)權(quán)理解受傳統(tǒng)財(cái)政權(quán)定位的影響，目前國家財(cái)政權(quán)與政府財(cái)政權(quán)被錯誤地簡單等同。因此，在國家財(cái)政權(quán)配置和運(yùn)行過程中，我們對國家財(cái)政權(quán)的定位仍然不明確，造成了財(cái)政權(quán)責(zé)不稱，政府財(cái)政權(quán)不統(tǒng)一。這嚴(yán)重影響財(cái)政權(quán)力的運(yùn)用，使財(cái)政權(quán)力濫用成為可能。

　　（二）財(cái)政部門的權(quán)力范疇、界限

　　財(cái)政部門的權(quán)力范疇、權(quán)力界限，比較難把握。我們不能具體說財(cái)政部門到底有哪些權(quán)力、有多大的權(quán)力。但從上述國家財(cái)政權(quán)力界定可知做為政府部門的一個分支機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門主要擁有的是相應(yīng)的政府財(cái)政權(quán)，應(yīng)該擁有財(cái)政會計(jì)管理權(quán)、財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政稅費(fèi)征管權(quán)中的財(cái)政管理權(quán)、財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)、財(cái)政執(zhí)法復(fù)議權(quán)中的執(zhí)法權(quán)及其它財(cái)政管理權(quán)等財(cái)權(quán)。根據(jù)財(cái)權(quán)與實(shí)權(quán)一致原則，財(cái)政部門的事權(quán)應(yīng)該由財(cái)會管理、預(yù)算管理、財(cái)政稅費(fèi)管理、財(cái)政收支監(jiān)督、財(cái)政執(zhí)法及其它財(cái)政管理等事權(quán)構(gòu)成。但它的財(cái)權(quán)、事權(quán)的范疇界限應(yīng)該被限制在與財(cái)政有關(guān)的領(lǐng)域。

　　在現(xiàn)在的公共預(yù)算體系中，權(quán)力結(jié)構(gòu)重整使財(cái)政部門的權(quán)力與其在整個公共預(yù)算體系中的職能相對應(yīng)。因此我們可以根據(jù)財(cái)政部門自身的職能對上述財(cái)政部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)重新整合找到財(cái)政部門的主要權(quán)力范疇。我國的財(cái)政目前擔(dān)負(fù)著四個方面的職能，即資源配置職能、收入分配職能、調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能和監(jiān)督管理職能。因此財(cái)政部門的財(cái)政權(quán)力可重新界定為資金分配權(quán)（預(yù)算決策權(quán)）、資金執(zhí)行控制權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)。這些權(quán)力構(gòu)成了預(yù)算體系中財(cái)政部門的核心權(quán)力。各個權(quán)力貫穿財(cái)政政策執(zhí)行過程。在財(cái)政政策執(zhí)行前需要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，對資金進(jìn)行合理分配，所以預(yù)算決策權(quán)是基礎(chǔ)。在財(cái)政預(yù)算決策作出后，就進(jìn)入資金分配執(zhí)行（即財(cái)政支出）階段。財(cái)政支出的目的是使其它部門的有效行政，財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算過程實(shí)質(zhì)是財(cái)政部門通過財(cái)政手段有效控制其它部門的行政行為的過程，此時它執(zhí)行自己的資金執(zhí)行控制權(quán)。資金的分配、執(zhí)行會因部門的利益追求而變得具有不確定性，再加上財(cái)政部門的某些工作人員的追求利益傾向，二者整合容易導(dǎo)致資金分配人為化，影響資金利用效率最大化，因此要加以監(jiān)督，于是出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。

　　二、公共預(yù)算體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)變化現(xiàn)狀

　　現(xiàn)在的公共預(yù)算體系改革正努力重構(gòu)財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變以往的民眾監(jiān)督不力、人大監(jiān)督權(quán)力虛化、司法監(jiān)督缺位、財(cái)政部門預(yù)算權(quán)力弱小而準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)及支出部門資金分配權(quán)力過大、黨政領(lǐng)導(dǎo)掌握最終資金分配權(quán)的權(quán)力“碎片化”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：財(cái)政部門正逐步成為公共預(yù)算體系中的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，預(yù)算權(quán)正逐步集中到財(cái)政部門的手中；人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)加大；司法機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督得到強(qiáng)化；公眾參與財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，通過規(guī)范財(cái)政預(yù)算程序和運(yùn)作方式，黨政領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)政的不合理干預(yù)的越權(quán)行為得以制約。

　　然而“在預(yù)算權(quán)逐步集中到財(cái)政部門的過程中，財(cái)政部門必須正視兩個問題，一是如何提升自身的預(yù)算能力，二是如何有效地規(guī)范自身的行為。除非財(cái)政部門能夠有效率而且非常規(guī)范地用好目前已經(jīng)獲得的預(yù)算權(quán)力，否則，它要求更多預(yù)算權(quán)的行動將會面臨各種反對與質(zhì)疑。”對于財(cái)政部門的預(yù)算能力的提高，我們很有信心，但對于如何有效地規(guī)范財(cái)政部門的自身的行為，卻是我們所不容樂觀的。這種不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在財(cái)政部門因自身權(quán)力加大而有不當(dāng)干預(yù)其它部門的行政事務(wù)的行為，也就說有不當(dāng)干預(yù)其他部門的事權(quán)行為。為此我們得首先研究這個新的趨勢。

　　三、財(cái)政部門權(quán)力的越位、錯位、缺位是權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的新趨勢

　　（一）新趨勢的成因分析財(cái)政部門的越位、錯位、缺位的成因是多方面的。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

　　第一，財(cái)政部門權(quán)力認(rèn)識定位模糊。從財(cái)政部門的上述權(quán)力范疇及界限中，我們顯然發(fā)現(xiàn)財(cái)政部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)和其他部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)存在交叉，使財(cái)政部門對自身的財(cái)政權(quán)力（財(cái)政財(cái)權(quán)和財(cái)政事權(quán)）的認(rèn)識模糊不清，導(dǎo)致財(cái)政權(quán)力操作性的難度加大，出現(xiàn)該管的不管，不該管的卻管的權(quán)力錯位、越位、缺位現(xiàn)象。

　　財(cái)政部門對自身的權(quán)力定位認(rèn)識不明確的具體表現(xiàn)為：一方面對自身的財(cái)權(quán)與事權(quán)界限不清。財(cái)政部門的財(cái)政權(quán)力都是以“財(cái)”即公共資金為基礎(chǔ)，它的財(cái)權(quán)和事權(quán)都是以“財(cái)”為中心。它的財(cái)權(quán)主要是指對公共資金的使用進(jìn)行綜合預(yù)算、調(diào)節(jié)、配置。因此其事權(quán)也被限定在協(xié)調(diào)其它公共服務(wù)部門共同預(yù)算、調(diào)節(jié)、配置所使用的公共資金上，當(dāng)然在現(xiàn)在的公共預(yù)算體系中，財(cái)政部門的這種協(xié)調(diào)功能因自己逐步成為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)而正趨向權(quán)力集中。然而，目前，財(cái)政部門對自身的財(cái)權(quán)、事權(quán)的概念理解維度擴(kuò)大，對自身的財(cái)權(quán)、事權(quán)概念界限從“財(cái)”隨意延伸至其它范疇，尤其是對事權(quán)的隨意曲解更為嚴(yán)重。常常把對“財(cái)”的預(yù)算、調(diào)節(jié)、配置理解成對其它公共事務(wù)的協(xié)調(diào)、控制，認(rèn)為自己的事權(quán)就是公共事務(wù)的決策、行政執(zhí)行與控制的結(jié)合體，明顯超越自身的事權(quán)。這也是財(cái)政部門把自身的事權(quán)從“財(cái)”擴(kuò)大到“財(cái)”外事務(wù)的表現(xiàn)。

　　公共預(yù)算體系中財(cái)政部門的權(quán)力制衡另一方面對自身與其它資金預(yù)算使用部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系不明。由于財(cái)政部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)和其他部門（主要是黨政領(lǐng)導(dǎo)和人大、其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)、各個支出部門）的財(cái)權(quán)與事權(quán)存在交叉，容易導(dǎo)致財(cái)政部門對自身的財(cái)政權(quán)力的界定模糊。

　　四、權(quán)力制衡的必然

　　財(cái)政部門的越權(quán)行為已經(jīng)對各部門的行政行為產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，但目前還沒有引起政府部門、學(xué)術(shù)界的重視。所以這里我們要強(qiáng)調(diào)對財(cái)政部門的權(quán)力加以制衡。財(cái)政部門的權(quán)力既不要太大又不要太小，要掌握財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作效度。所以如何有效制衡預(yù)算權(quán)力集中后的財(cái)政部門權(quán)力，應(yīng)當(dāng)成為我們今后的研究課題。

　　對于如何制衡財(cái)政部門的權(quán)力。筆者提出以下幾點(diǎn)。一是具體界定財(cái)政權(quán)力中的財(cái)權(quán)和事權(quán)概念。完善公共預(yù)算改革的成果，提高公共服務(wù)部門的服務(wù)水平和質(zhì)量。二是提高財(cái)政部門的工作人員業(yè)務(wù)水平。只有高水平的財(cái)政業(yè)務(wù)人員，才能真正理解權(quán)力概念、真正依法實(shí)施財(cái)政政策。三是增加財(cái)政部門獨(dú)立性，繼續(xù)弱化黨政首長在預(yù)算體系中的決定權(quán)。四是注重人大監(jiān)督的實(shí)效性，繼續(xù)加大人大的預(yù)算監(jiān)督。五是進(jìn)一步完善預(yù)算體系的民主性，使廣大群眾真正參與預(yù)算財(cái)政監(jiān)督。六是避免由于部門利益競爭而帶來的財(cái)政部門權(quán)力尋租。權(quán)力尋租欲望隨權(quán)力膨脹會凸現(xiàn)，因此，控制這種欲望成了財(cái)政權(quán)力制衡的關(guān)鍵、難點(diǎn)。七是進(jìn)一步增加支出部門的資金使用的預(yù)算、執(zhí)行的透明度。公開能使支出部門理直氣壯地監(jiān)督財(cái)政部門，預(yù)防財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張。但我們說的強(qiáng)化在新公共預(yù)算體系下的支出部門對財(cái)政部門的預(yù)算權(quán)力的適度監(jiān)督以制約財(cái)政部門的權(quán)力，不是回到以前的預(yù)算體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)中。八是繼續(xù)完善預(yù)算的法制化、程序化。完善的法制、財(cái)政程序是制約財(cái)政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)途徑。

　　總的說來我們的目標(biāo)就是要通過制衡財(cái)政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政法制化、財(cái)政調(diào)控公平化、財(cái)政體制科學(xué)化、財(cái)政監(jiān)督民主化。以防財(cái)政部門權(quán)力的失衡，不至于過大或太小。

　　五、結(jié)論

　　現(xiàn)在的公共預(yù)算體系改革的實(shí)質(zhì)是要改變體系內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變預(yù)算決策的執(zhí)行范式以提高公共服務(wù)部門的績效。權(quán)力結(jié)構(gòu)變化正改變以往的財(cái)政部門權(quán)力過小問題，并得到改善，但現(xiàn)在又出現(xiàn)了另一方向的權(quán)力過大的趨勢。這是我們目前預(yù)算改革忽視的重要問題。目前的因財(cái)政部門的權(quán)力過大出現(xiàn)的權(quán)力越位、錯位、缺位造成了政府服務(wù)部門的服務(wù)低質(zhì)、低效，嚴(yán)重制約公共服務(wù)質(zhì)量和水平。只有對財(cái)政部門的權(quán)力制衡才能保證財(cái)政權(quán)力的均衡發(fā)展，使財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)和諧共榮。這是政治學(xué)角度研究公共預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的新視點(diǎn)。

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