摘要：構(gòu)建“法治政府”已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)中最為突出的問題。本文主要闡述三個(gè)方面。即一、我國(guó)“法治政府”的應(yīng)有內(nèi)涵。二、我國(guó)法治政府建設(shè)所面臨的主要問題探析。三、我國(guó)法治政府的構(gòu)建，首先是，從“依法行政”到“法治行政”—— 實(shí)踐層面的理念升華；其次是，從“立法”到“執(zhí)法”—— 改革背景下的機(jī)制建設(shè)，包括體制改革與法治政府的沖突與協(xié)調(diào)、科學(xué)民主立法、嚴(yán)格行政執(zhí)法等。

　　關(guān)鍵詞：法治政府；法治行政；機(jī)制建設(shè)

　　一、我國(guó)“法治政府”的應(yīng)有內(nèi)涵

　　2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》�！毒V要》貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會(huì)精神,確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo),明確提出了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。《綱要》明確提出,全面推進(jìn)依法行政,經(jīng)過10年左右堅(jiān)持不懈的努力,基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

　　溫家寶總理指出：依法治國(guó)要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。關(guān)于“法治政府”的概念和內(nèi)涵， 在學(xué)界以及實(shí)踐中，往往不盡一致。隨著我國(guó)“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“法治政府”建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)最為突出的問題。”值得一提的是，與“法治”和“法治社會(huì)”相聯(lián)系，西方法治社會(huì)的形成和發(fā)展，是由其構(gòu)成市民社會(huì)的各個(gè)人群聚合體之間的沖突、協(xié)調(diào)、妥協(xié)及其所產(chǎn)生的合力作用的產(chǎn)物，現(xiàn)代西方的法治理論及其實(shí)踐建立在市民社會(huì)的理論及其存在的前提之下。由此，西方法治政府的構(gòu)建和發(fā)展，也必然是在其法治自身的發(fā)展框架下得以孕育發(fā)展。從走向法治道路的類型來看，我國(guó)大體上屬于“政府推進(jìn)型”或“政黨推進(jìn)型”。這種政黨推進(jìn)型的法治道路之選擇，應(yīng)該也是基于國(guó)情的實(shí)事求是的選擇。與“自然演進(jìn)型”的法治道路相比，我國(guó)的治法建設(shè)更多的是在面臨西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的影響和巨大壓力，在借鑒西方治國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮本國(guó)政治資源的前提下進(jìn)行的。

　　由此，我國(guó)關(guān)于“法治政府”的構(gòu)建，也是在我們國(guó)家的政治制度、以及帶有極強(qiáng)“政府推動(dòng)”或“政黨推動(dòng)”色彩情況下的“法治國(guó)家”，而非總體“法治社會(huì)”的前提下提出和進(jìn)行的。也就是說，在總體“法治社會(huì)”尚未完全實(shí)現(xiàn)的情況下，我國(guó)“法治政府”建設(shè)必然具備一定特殊性。在不否認(rèn)共性的前提下，這種“特殊性”大體體現(xiàn)為兩個(gè)方面，即一是我國(guó)特定的社會(huì)生活背景；二是我國(guó)的政治法律背景。前者是我國(guó)法治政府建設(shè)的大環(huán)境或“土壤”，后者則是直接的推動(dòng)和關(guān)鍵因素。因此，在界定我國(guó)“法治政府”的應(yīng)有內(nèi)涵時(shí)，必須考慮到這兩個(gè)因素。

　　從目前來看，對(duì)于我國(guó)“法治政府”的內(nèi)涵，至少應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：首先，“法治政府”是憲法和法律至上的政府，即“政府由法律產(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”；其次，“法治政府”是人民民主的政府；第三，“法治政府”應(yīng)是與“法治政黨”建設(shè)相呼應(yīng)的政府；第四，“法治政府”是強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利本位、政府責(zé)任本位，提倡“公民自治”，尊重個(gè)人自由，進(jìn)行“權(quán)力制約”的政府；第五，“法治政府”是能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的政府；第六，“法治政府”是社會(huì)主義法治文化下，適應(yīng)本土法治資源的政府。

　　二、我國(guó)法治政府建設(shè)所面臨的主要問題探析

　　近年來，我國(guó)法治政府建設(shè)區(qū)取得了一定的進(jìn)展。主要體現(xiàn)為：（一）政府法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng),立法工作步伐加快,質(zhì)量不斷提高;（二）行政執(zhí)法體系逐步健全,執(zhí)法力度加大,基本保證了法律法規(guī)的貫徹實(shí)施;（三）行政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn),政府職能和管理方式逐步轉(zhuǎn)變,行政監(jiān)督制度不斷完善;（四）各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)增強(qiáng),依法行政能力有所提高。這些都為加快建設(shè)法治政府打下了良好的基礎(chǔ)。

　　但是，我國(guó)構(gòu)建法治政府，仍然存在許多不相適應(yīng)的地方，除了“法治社會(huì)”的同步構(gòu)建因素，及大的社會(huì)背景之外，就“法治政府”建設(shè)本身而言，主要是：（一）政府法制建設(shè)還不適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義民主政治和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。尤其體現(xiàn)在立法方面，宏觀上重要立法尚有缺失，現(xiàn)有法律法規(guī)也有的與社會(huì)的發(fā)展、實(shí)踐存在一定的差距；微觀上，可操作性不強(qiáng)，不能很好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的步伐；（二）行政執(zhí)法體制不夠完善、程序不夠規(guī)范，執(zhí)法不到位，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,違法或不當(dāng)行政行為時(shí)有存在，監(jiān)督和制約機(jī)制還不夠健全，不很好地實(shí)現(xiàn)立法目的；（三）行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化的傾向，仍有不同程度的存在，這成為不能有效行政的根源之一；（四）尤其是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的合法干預(yù)和協(xié)調(diào)，還是較大的薄弱環(huán)節(jié)，在某些領(lǐng)域的行政能力有待加強(qiáng)；（五）法治意識(shí)不強(qiáng)，法治觀念淡薄，行政機(jī)關(guān)工作人員缺乏全面的法治理念，沒有樹立起憲法和法律的最高權(quán)威等。

　　三、我國(guó)法治政府的構(gòu)建

　　（一） 從“依法行政”到“法治行政”——實(shí)踐層面的理念升華

　　與溫家寶總理提出的 “依法治國(guó)要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。”相對(duì)應(yīng)，我們所一直提到的“依法行政”的概念，似乎更應(yīng)該以“法治行政”取代之。對(duì)此，已有部分學(xué)者予以理論上的闡述。

　　筆者從實(shí)踐層面分析，從“依法行政”到“法治行政”，并非只是一個(gè)提法的改變，而是應(yīng)該作為行政領(lǐng)域的理念升華。“法治行政”理念的建立，也必將對(duì)我國(guó)“法治政府”的構(gòu)建，起到更為重要的作用。

　　首先，“依法行政”的提法，無論從內(nèi)涵，還是外延來看，具有一定的局限性，表現(xiàn)在“依法行政只要求行政主體按照法律規(guī)定辦事，但在法律供給相對(duì)不足的情況下，政府行為往往陷入合法性的困境”；“依法行政只要求行政主體的行為不違反法律，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有可能造成行政主體自由裁量權(quán)的濫用”；“依法行政對(duì)行政主體提出了合法性要求，而對(duì)行政相對(duì)人并沒有提出明確的規(guī)定”。①由此反應(yīng)到行政實(shí)踐上，其主要的弊端就是“依法行政”的簡(jiǎn)單化、形式化，抽象化。而“法治政府”建設(shè)理應(yīng)是一個(gè)縱向、橫向全面發(fā)展的綜合工程，這要求整個(gè)行政領(lǐng)域在各個(gè)環(huán)節(jié)上的共同努力。尤其是在基層行政領(lǐng)域，這種“依法行政”的簡(jiǎn)單化、形式化、抽象化傾向更為突出。這很容易導(dǎo)致行政執(zhí)法與行政立法在總體理念上的分離，既不利于行政執(zhí)法能力的內(nèi)在提升，也不利于行政機(jī)關(guān)工作人員法治理念的全面理解，從而實(shí)際上會(huì)影響到“法治政府”的構(gòu)建。

　　其次，“法治行政”的內(nèi)涵和外延，以及延伸到行政實(shí)踐領(lǐng)域，與我國(guó)構(gòu)建“法治政府”的目標(biāo)更為契合。從“法治國(guó)家”、“法治社會(huì)”到“法治政府”再到“法治行政”，更能夠體現(xiàn)“法治”基本理念的貫穿和全面理解。這里提到的法治理念自然涵括甚多，但與這里所說的“法治行政”最為關(guān)聯(lián)的一點(diǎn)就是，“法律必須平等地對(duì)待政府和公民”；“法治要求政府在關(guān)系到公民的行為上要以限制官方的自由裁量范圍的規(guī)則加以約束。”②“法治行政”所要求的不僅僅是“行政主體按照法律規(guī)定辦事”，行政主體及行政行為的合法性，還要求行政主體的行政活動(dòng)要符合“法治”的總體理念和要求，要把政府和公民、行政和總體法治建設(shè)放在同一個(gè)框架之內(nèi)。也就是說，“依法”只是“法治行政”的一個(gè)方面，構(gòu)建“法治政府”還需要行政領(lǐng)域從推進(jìn)科學(xué)立法、確保法律目的的全面實(shí)現(xiàn)、正確協(xié)調(diào)法治前提下政府與公民、政府與社會(huì)、政府與國(guó)家的角度來理解和實(shí)踐。

　�。ǘ�） 從“立法”到“執(zhí)法”——改革背景下的機(jī)制建設(shè)

　　1、體制改革與法治政府——沖突與協(xié)調(diào)

　　我國(guó)目前的一系列改革，包括政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是體現(xiàn)在其中的行政體制改革方面，對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府具有重要影響。這里邊既有前提和保障的良性互動(dòng)關(guān)系、也有沖突與協(xié)調(diào)的問題。宏觀上來講，既然是改革，其本身存在的不穩(wěn)定因素，必然與法的相對(duì)穩(wěn)定性有沖突，而這種沖突又往往會(huì)影響到法的權(quán)威，行政法制自然也不例外。那么，很明顯，這種改革的宏觀背景，對(duì)于構(gòu)建“法治政府”而言，既是一種機(jī)遇和有利條件，也是存在一種考驗(yàn)。

　　實(shí)質(zhì)上，宏觀背景上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革對(duì)于我國(guó)社會(huì)法治的發(fā)展具有重要的鋪陳作用，其與“法治政府”構(gòu)建的關(guān)聯(lián)往往是深層次的。而正確處理與協(xié)調(diào)我國(guó)目前的行政管理體制改革與“法治政府”構(gòu)建的關(guān)系，則是當(dāng)務(wù)之急�？梢钥吹剑海�1）改革舊的行政管理體制，是構(gòu)建法治政府的重要前提，不斷深化行政管理體制改革，是構(gòu)建“法治政府”的客觀要求；（2）構(gòu)建法治政府，建立完善的行政管理體制也是應(yīng)有之意和重要內(nèi)容；（3）協(xié)調(diào)行政管理體制改革與構(gòu)建“法治政府”的關(guān)系，關(guān)鍵是解決我國(guó)當(dāng)前行政管理體制存在的突出問題。這些問題突出表現(xiàn)在，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多或不合理、重疊交叉、人浮于事；職能轉(zhuǎn)變尚不到位，行政部門的職能、權(quán)限、職責(zé)不清；行政管理方式落后，成本較高，效率較低，服務(wù)能力較差等方面。只有朝著權(quán)力分配合理的“小而強(qiáng)”的高效政府、服務(wù)政府的方向加快改革，才能盡快推動(dòng)我國(guó)的“法治政府” 建設(shè)。

　　2、科學(xué)民主立法——體系建設(shè)、公眾參與、以人為本

　　構(gòu)建法治政府, 科學(xué)立法是基礎(chǔ)。一個(gè)比較完善的行政法律體系，是我國(guó)構(gòu)建“法治政府”的基本前提。從行政法律體系建設(shè)的角度來看，當(dāng)前我國(guó)亟待加強(qiáng)的立法工作主要包括：（1）行政程序立法。目前我國(guó)尚無統(tǒng)一的行政程序法，盡管在《行政許可法》等法律法規(guī)中都有關(guān)于程序的規(guī)定，但往往限于特定的行政領(lǐng)域，所以，造成了行政程序規(guī)定從總體上看彼此重復(fù)甚至牽制的現(xiàn)狀，嚴(yán)重影響了“法治行政”的實(shí)現(xiàn)和行政效率的提升。應(yīng)該看到，加快行政程序立法的重要性和緊迫性。這不僅有利于提高行政效率，而且有利于制約行政腐敗，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。（2）加快行政強(qiáng)制立法進(jìn)程，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)。行政強(qiáng)制一直是我國(guó)行政法律實(shí)踐中的突出問題，目前，制定一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法，從源頭上厘清和完善行政強(qiáng)制的類別、設(shè)定權(quán)、程序等等，進(jìn)而將行政強(qiáng)制實(shí)踐納入法治軌道，是我國(guó)構(gòu)建法治政府的又一項(xiàng)迫切任務(wù)。（3）與行政體制改革相適應(yīng)，進(jìn)一步健全政府組織法，逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能、權(quán)限的法定化、科學(xué)化、合理化。（4）加快行政賠償、行政收費(fèi)等領(lǐng)域的立法建設(shè)。（5）除此之外，還要不斷加強(qiáng)現(xiàn)有法律、行政法規(guī)乃至規(guī)章的可操作性。在保持相對(duì)穩(wěn)定性的前提下，也要適應(yīng)形勢(shì)要求適時(shí)修改、完善,努力做到立法與社會(huì)實(shí)踐相適應(yīng)，確保立法的實(shí)效。

　　值得強(qiáng)調(diào)的是，與人民民主的“法治政府”相對(duì)應(yīng)，在立法中一定要更加強(qiáng)調(diào)“公眾參與”與“以人為本”。民主的核心是“政府的權(quán)力來自人民，人民有權(quán)制約政府。”在現(xiàn)代社會(huì)中，民主應(yīng)該是指保障一國(guó)公民依據(jù)憲法和法律確認(rèn)的權(quán)利和自由，直接或間接地參與國(guó)家政治和社會(huì)事務(wù)的管理，以及在多大程度上和范圍內(nèi)有效地決定國(guó)家大政方針的具體法律設(shè)施。公民參與程度的深淺和在多大范圍內(nèi)能有效地決定國(guó)家大政方政，則是衡量一國(guó)民主程度基本標(biāo)準(zhǔn)。而“以人為本”正應(yīng)是我國(guó)立法的根本著眼點(diǎn)，“公眾參與”則應(yīng)切實(shí)成為我國(guó)民主立法的正常途徑。尤其是體現(xiàn)在立法對(duì)“法治政府”的構(gòu)建上，顯得尤為重要。這總體上是對(duì)我國(guó)立法機(jī)制的要求。

　　3、嚴(yán)格行政執(zhí)法——立法目的的全面（下轉(zhuǎn)第34頁(yè)）（上接第31頁(yè)）實(shí)現(xiàn)

　　行政執(zhí)法是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)法不力、不能嚴(yán)格執(zhí)法已經(jīng)是構(gòu)建“法治政府”的主要障礙之一。體現(xiàn)在執(zhí)法實(shí)踐中，突出的現(xiàn)象是程序不夠規(guī)范，執(zhí)法不夠到位，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,違法或不當(dāng)行政行為時(shí)有存在，監(jiān)督和制約機(jī)制不夠健全。其所帶來是直接后果就是嚴(yán)重影響到了立法目的的全面實(shí)現(xiàn)。

　　究其原因，首先，是對(duì)相關(guān)立法沒有全面的把握和理解，實(shí)踐中往往出現(xiàn)對(duì)立法的簡(jiǎn)單化、抽象化、功利化的傾向。比如，地方上和行政基層對(duì)《行政許可法》的認(rèn)識(shí)，往往更側(cè)重于從改善經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境、招商引資的角度來理解和執(zhí)行，在缺乏權(quán)威執(zhí)法機(jī)構(gòu)（當(dāng)然，這也是立法中的不足）的情況下，有的干脆讓招商部門來負(fù)責(zé)實(shí)施。這無疑從一定程度上，削弱了許可法的立法初衷。其次，利益的不正當(dāng)訴求，也是阻礙嚴(yán)格執(zhí)法的因素。再次，行政執(zhí)法能力欠缺，是不能嚴(yán)格執(zhí)法的又一個(gè)因素，主要是行政機(jī)關(guān)工作人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。

　　溫家寶總理指出：各級(jí)政府、各部門要按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的要求,從體制、機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)等方面入手,進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作,做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法。 一要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。二要完善行政執(zhí)法體制。三要進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

　　筆者以為，要落實(shí)上述目標(biāo)，解決不能嚴(yán)格執(zhí)法所存在的問題，以達(dá)到立法目的的最大程度實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵還在于機(jī)制建設(shè)。首先，要完善司法審查制度，健全監(jiān)督機(jī)制。一是盡快完善司法審查制度。司法審查是國(guó)家通過司法機(jī)關(guān)對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行審查監(jiān)督, 從而糾正違法行為并對(duì)權(quán)益受害方給予補(bǔ)償救濟(jì)的法律制度。按照現(xiàn)代法治行政的精神,我國(guó)司法審查制度必須加以發(fā)展和完善；二是整合立法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的政治監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督、以及公民批評(píng)等監(jiān)督形式與審判機(jī)關(guān)的司法審查，使之共同構(gòu)成對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。其次，與行政組織立法、公務(wù)員法等相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合，建立和完善行政部門以及行政工作人員的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。目前我國(guó)行政立法，對(duì)此尚不能完全解決。尤其是體現(xiàn)為不同地區(qū)、不同部門的利益差別，即使在實(shí)行“陽(yáng)光福利”之后，這種差別也是很大程度上存在。這個(gè)問題解決好了，相信能夠?qū)Φ种菩姓��?zhí)法中的一些不當(dāng)利益訴求起到一定作用。當(dāng)然，解決途徑，必須是通過相關(guān)法定渠道，依法調(diào)節(jié)。再次，要不斷發(fā)展和完善行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法的責(zé)任意識(shí)。最后，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)、輪訓(xùn)機(jī)制，重點(diǎn)是有計(jì)劃的進(jìn)行法治理念教育以及專業(yè)技能教育，使之達(dá)到全面理解相關(guān)立法的目的，從而，最大程度上提高行政執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法。

　　注 釋：

　�、賱�強(qiáng)《略論法治政府建設(shè)》，http://www.xslx.com.

　�、诎�倫（英國(guó)），轉(zhuǎn)引自《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，張文顯著，1996年12月第一版，第629頁(yè).

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]溫家寶,《全面推進(jìn)依法行政努力建設(shè)法治政府》.

　　[2]劉強(qiáng)，《略論法治政府建設(shè)》，http://www.xslx.com.

　　[3]李玥瑩，《構(gòu)建法治政府》，http://www.jjykj.com，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》第274期等.