摘 要：作為發(fā)達國家的英國同樣存在著收入分配差距。英國政府為了調(diào)節(jié)收入分配差距，通過建立比較完善的個人所得稅、社會保障稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度來調(diào)節(jié)高收入者的收入，通過建立社會保障制度、實施義務教育和反貧困措施來調(diào)節(jié)低收入者的收入，從而使收入分配差距的均衡調(diào)節(jié)取得了一定的效果。英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施對調(diào)節(jié)中國收入分配差距具有重要的啟示意義。

　　關鍵詞：英國；財政；收入；分配差距

　　英國是世界上最早完成工業(yè)化的國家，但收入差距問題也是最早出現(xiàn)且最為嚴重的國家之一。其收入差距有兩大特征：一是低收入者呈群體性。最低收入者主要為失業(yè)者、體力勞動者、婦女和兒童、老年人、病殘人、單身者及家庭成員較多者等群體。調(diào)查顯示，1978 年英國非熟練體力勞動者的失業(yè)率是熟練體力勞動者的2～3 倍，是專業(yè)人員和管理人員的6 倍。二是地區(qū)收入差距非常突出。由于地區(qū)間工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導致地區(qū)間收入水平存在較大差異。

　　北愛爾蘭是最窮的地區(qū)，英格蘭西北部、威爾士和蘇格蘭是次窮地區(qū)，窮人在這些地區(qū)廣為分布。

　　一 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施

　　一般來說，為實現(xiàn)公平收入分配目標，可供政府選擇的政策工具一般有稅收、公共支出和公共管制等。羅伯特。J.蘭普曼（Robert J.Lanpman）在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大辭典》中解釋“轉(zhuǎn)移支付（transfer payments）”時認為，稅收制度對于富人和窮人的收入分配只起輕微的調(diào)節(jié)作用，而政府支出在這方面所起的作用則要明顯得多。[1] 稅收在“劫富”方面有效，但在“濟貧”方面卻效用不大。只有使社會保障支出、義務教育支出與反貧困支出等公共支出同時發(fā)揮作用，方能奏效。因而稅收、社會保障、義務教育與反貧困是調(diào)控收入分配差距的主要財政措施。

　　1、稅收調(diào)節(jié)措施。稅收調(diào)節(jié)措施是指稅收在國民收入分配過程中，對個人收入的形成、分配、使用、財富積累與轉(zhuǎn)讓等實施全面調(diào)節(jié)的制度。稅收調(diào)節(jié)有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)之分，屬于直接調(diào)節(jié)的稅種有所得稅與財產(chǎn)稅，屬于間接調(diào)節(jié)的稅種有商品稅。在所得稅中，由于個人所得稅從根本上體現(xiàn)了對高收入者多課稅，對低收入者少課稅或者不課稅的129 湖南文理學院學報（社會科學版） 第31 卷量能課稅原則，因而能有效地縮小收入分配差距，達到調(diào)節(jié)收入分配差距的目的。社會保障稅也可以對收入分配差距進行調(diào)控。在財產(chǎn)稅中，房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅（或繼承稅）和贈予稅都具有重要的調(diào)節(jié)收入分配差距的功能，但遺產(chǎn)稅（或繼承稅）和贈予稅實行累進稅率，規(guī)定了必要的扣除額，對獲得遺產(chǎn)或贈予財產(chǎn)多者多征稅，對獲得遺產(chǎn)或贈予財產(chǎn)少者少征稅或者不征稅，因而對縮小收入分配差距無疑更具調(diào)控功能。在商品稅中，增值稅是相對中性的，通常不具有調(diào)控收入分配差距的功能；而對某些特殊消費品或消費行為課稅，一般能起到調(diào)控收入分配差距的作用。英國于1799 年開征所得稅，是最早開征所得稅的國家。開征該稅的直接原因是英、法戰(zhàn)爭帶來的巨大財政壓力，因而也被稱為戰(zhàn)爭稅。在以后的幾十年中，所得稅多次隨著戰(zhàn)爭結束而廢止，又隨著戰(zhàn)爭的暴發(fā)重新開征。1874 年，所得稅終于成為英國一個穩(wěn)定的稅種，并進行了大幅度的減免，個人所得稅的最高邊際稅率由過去的83%降為40%.在1994～1995 年度，英國對應稅收入實行三級超額累進稅率：1～3 900 英鎊征20%的稅，3 901～25 500 英鎊征24%的稅，25 501 英鎊以上征40%的稅。此外，英國早在1694 年就開征了遺產(chǎn)稅。

　　英國通過個人所得稅、遺產(chǎn)稅、社會保障稅等稅收來調(diào)節(jié)收入分配差距，其調(diào)節(jié)效果比較明顯。以個人所得稅為例，1994～1995 年度，1%的最低收入者稅前收入在3 690 英鎊以下，稅后收入在3 640 英鎊以下；10%的低收入者稅前收入在5 270 英鎊以下，稅后收入在4 980 英鎊以下；10%的高收入者稅前收入在26 100 英鎊以上，稅后收入在21 100 英鎊以上；1%的最高收入者稅前收入在68 400 英鎊以上，稅后收入在48 100 英鎊以上。[2] 這說明收入越高，稅前收入與稅后收入的差額就越大，稅收累進調(diào)節(jié)的力度也越大。

　　2、社會保障調(diào)節(jié)措施。社會保障調(diào)節(jié)措施是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予物資幫助，保障其基本生活的制度。社會保障之所以能夠調(diào)節(jié)收入分配差距，是因為社會保障作為一種再分配手段，任何社會成員的基本生活發(fā)生困難時，都可以均等地獲得社會保障的機會和權利。而且社會保障通過法律手段強制征集保障基金，再分配給低收入或喪失收入來源的社會成員，以幫助他們渡過難關。這在一定程度上彌補了個人收入分配上的不公平，從而實現(xiàn)收入分配差距的調(diào)節(jié)。

　　英國是最早建立社會福利制度的國家，其一系列操作辦法對西方福利國家相關政策的形成產(chǎn)生過重大影響。早在1572 年，伊麗莎白女王決定在全國征收濟貧稅，1601 年頒布《濟貧法》。1765 年英國議會通過“斯品漢姆萊制度”，對低于最低工資限度的工人，由各教區(qū)予以津貼補助。1905 年，英國政府成立貧困調(diào)查委員會，并于1908 年開始頒布實施了《老年贍養(yǎng)法》、《職業(yè)介紹所法》、《國民保險法》等一系列重要社會福利法案。1924 年，英國政府公布特惠特利住宅計劃。1934 年，貝弗里奇出任英國社會保險和聯(lián)合事業(yè)部主席，向英國政府提出了《社會保險及有關服務》的報告，建議實施社會保險、社會救濟和自愿保險，主張建設“福利國家”。1944 年，英國政府采納了貝弗里奇報告中所提出的絕大部分建議，并在此基礎上于1946 年推出了《國民保險法》和《國民健康服務法案》。這些法案、措施為調(diào)節(jié)個人收入分配差距起到了有力的作用。

　　3、義務教育調(diào)節(jié)措施。義務教育調(diào)節(jié)措施是國家通過設立義務教育制度，在全國范圍內(nèi)對全體學齡兒童實行一定年限的免費教育，通過教育機會的均等來提高人的勞動能力，從而達到縮小收入分配差距的目的。正如諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國經(jīng)濟學家薩繆爾森所說：“在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權的社會主義。”[3]另一位諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、英國經(jīng)濟學家米德也認為：教育是影響人們獲得收入能力的一種重要的投資，它可間接地對財產(chǎn)的分配產(chǎn)生意義深遠的影響。由稅收收入資助的公立教育，基本上體現(xiàn)了向窮人子女進行教育投資的傾向，是有利于公平的。[4]在英國，義務教育通常是地方行政當局的職責，但中央政府在義務教育總開支中占50%左右的份額，其余的由地方政府用稅收來彌補，學費與捐贈僅占8%左右。這是1902 年教育法確立后英國教育行政管理的獨特之處——中央和地方共同合作的“伙伴關系”。1965 年以后，中央政府的負擔升至60%，地方稅收與捐贈所占的份額分別降至36%和4%.因此通過政府財政措施的調(diào)節(jié)，低收入家庭的子女能夠享有高收入家庭的子女所能享受的教育資源和教育機會。與美國中央政府主要以專項補助給予州和地方學區(qū)以資助不同，英國中央政府主要采取“稅收資助撥款”的一攬子形式。它不指定資金的用途，但在資金的使用上仍然施以監(jiān)控。各個地區(qū)因經(jīng)濟水平的不同，得到中央政府的撥款數(shù)量也不同。從比例上看，英國中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度大于美國聯(lián)邦政府。

　　4、反貧困調(diào)節(jié)措施。反貧困調(diào)節(jié)措施就是政府為了消除貧困、體現(xiàn)社會公平、緩解社會矛盾、維護政局的穩(wěn)定、實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長，運用財政工具對貧困人口或貧困地區(qū)進行救濟、補貼或者扶貧開發(fā)，以消除絕對貧困或解決相對貧困問題的制度。

　　英國確定扶持地區(qū)的標準是失業(yè)率，把失業(yè)率高于全國平均水平的地區(qū)確定為需要援助的地區(qū)，然后采取各種措施促進這些地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展。英國政府解決收入的地區(qū)差別的辦法是鼓勵工人從失業(yè)多的地區(qū)轉(zhuǎn)移到發(fā)達地區(qū)。1928年，英國政府為此專門成立了“工業(yè)遷移委員會”，資助失業(yè)工人到其他地區(qū)工作。到1938 年，20 多萬工人得到資助。但這并沒有從根本上解決總數(shù)超過300 萬的失業(yè)人員的問題。為此，英國政府在1934 年和1937 年制定特別地區(qū)法（又稱特區(qū)法案），開始按照把“工作帶給工人”的原則解決區(qū)域問題，并將英格蘭東北部、西坎特伯蘭郡、威爾士南部和英格蘭中西部定為特區(qū)，對這4 個失業(yè)率高的特區(qū)進行財政援助，援助資金主要用于基礎設施建設，鼓勵廠商到特區(qū)投資，2006 年第2期 劉樂山 覃 曼 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施及啟示 130并通過建立商業(yè)區(qū)來援助企業(yè)。這是英國區(qū)域開發(fā)政策的端。其政府傾向開始由對外遷移向加快高失業(yè)地區(qū)內(nèi)部發(fā)展轉(zhuǎn)變，即把失業(yè)者遷移到發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟呤�業(yè)率地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機會。此后，英國又通過多個法律來增加就業(yè)機會，扶持落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。1984 年，英國政府把區(qū)域開發(fā)政策調(diào)整為：一是將援助分為兩類，即發(fā)展補助和選擇性援助；二是資金補貼，按就業(yè)成本和就業(yè)規(guī)模為企業(yè)提供補貼，鼓勵勞動密集型企業(yè)的發(fā)展；三是遷入企業(yè)可得到資金補貼；四是給服務業(yè)以地區(qū)性補貼。

　　英國的區(qū)域經(jīng)濟政策取得了一定成效。區(qū)域開發(fā)政策改善了不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境，增強了對資本和熟練勞動力的吸引力以及邊緣地區(qū)制造業(yè)的優(yōu)勢，對英國經(jīng)濟活動的均衡布局和區(qū)域失業(yè)差異的縮小，產(chǎn)生了積極的影響。

　　二 英國調(diào)節(jié)收入分配差距的財政措施，對中國調(diào)節(jié)收入分配差距具有如下啟示意義。

　　1、發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的作用需要有健全的稅制。在用稅收調(diào)節(jié)收入分配差距方面，英國充分發(fā)揮了個人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅等不同稅種相互協(xié)調(diào)配合的調(diào)節(jié)功能。但在我國，除了個人所得稅、消費稅與財產(chǎn)稅之外（這些稅制還不夠不健全），遺產(chǎn)稅、贈予稅和社會保障稅都沒有開征，加上個人所得稅實行分類征收，征管制度不健全，使得稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能弱化。因此，我國要發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的功用，就需要建立、健全稅收體系和征管制度，完善稅制。

　　2、借助社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配差距需要立足本國的經(jīng)濟發(fā)展水平。英國已經(jīng)建立起比較健全的社會保障制度，這是與英國發(fā)達的經(jīng)濟相聯(lián)系的。但中國作為發(fā)展中國家，現(xiàn)今的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了社會保障項目設置不能過多，范圍不能過寬，標準不能過高，保障水平只能隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而逐步提高。當然，中國的社會保障可以是低水平的，但最低生活保障和基本醫(yī)療保險要盡快在城鄉(xiāng)分步實施。鑒于農(nóng)村貧困問題更為突出，社會保障制度建設更為滯后，因此，應加快推進農(nóng)村居民最低生活保障和基本醫(yī)療保險制度的建設，還要把不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)、不分年齡、不分性別和不分職業(yè)的全社會均能享受的社會保障制度的建設列入議事日程。

　　3、保證義務教育本身的公平性。從英國實施義務教育的情況來看，為了落實義教育的公平性，中央政府承擔的義務教育經(jīng)費超過了50%.我國目前的義務教育經(jīng)費則主要由縣及縣級以下的政府承擔。由于地方經(jīng)濟發(fā)展的水平不平衡，這種主要由地方政府負擔教育經(jīng)費的做法，不能保證全國所有兒童在義務教育階段得到同等的對待。無論是以機會均等、過程均等還是以結果均等的標準來衡量，義務教育的公平性均嚴重受損，使本來具有再分配功能的義務教育，不能起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。因此，保證我國義務教育的公平性，特別是保證2010 年在全國農(nóng)村地區(qū)全部實行免費義務教育，2015 年在全國普遍實行免費義務教育，目前的關鍵是中央和省級政府應承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費的70%左右，其中中央政府負擔30%，省級政府負擔40%.中央政府的經(jīng)費不能搞一刀切，要實行地區(qū)差別，即主要投入中西部地區(qū)，確保中西部地區(qū)農(nóng)村義務教育教師工資能夠按時足額發(fā)放；危房改造和校舍經(jīng)費能基本得到保障。[5]當然，經(jīng)費管理不必由中央和省財政負責，其經(jīng)費可委托縣財政進行管理。

　　4、有目標、有資金保證，科學地進行反貧困。要做到“幫助真正需要幫助的人”，就需要按照一般的貧困標準確定扶貧對象和目標。對貧困、落后地區(qū)進行扶貧開發(fā)，需要有系列優(yōu)惠政策的支持，但政策的實施要以財政手段為主，行政手段為輔。政府要通過投資補貼、就業(yè)補貼等財政刺激措施，引導發(fā)達企業(yè)向貧困地區(qū)遷移。同時，要根據(jù)貧困、落后的實際情況，或進行居民遷移，或進行產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，使扶貧開發(fā)取得實效。

　　5、在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時，還要強調(diào)效率。英國在調(diào)節(jié)收入分配差距的實踐中已經(jīng)認識到：過高的邊際稅率有礙于市場效率，過寬過高的社會福利容易出現(xiàn)“大鍋飯”、“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，公費義務教育的教育質(zhì)量難以得到保證，扶貧開發(fā)的補助需要引用市場原則，等等。因此，近幾十年來，英國對收入分配差距調(diào)節(jié)措施進行了較大調(diào)整。比如，降低累進所得稅的最高邊際稅率，適當削減社會福利開支，對義務教育資金加強監(jiān)控等。因此，在我國調(diào)節(jié)收入分配差距的過程中，要吸收英國的經(jīng)驗，要在調(diào)節(jié)收入分配差距的同時重視效率，要在注重公平中兼顧效率。

　　參考文獻：

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