制度創(chuàng)新是指制度的帕累托改進(jìn)，即制度變遷的方向是社會(huì)總福利的提高。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了舉世矚目的成就。這首先應(yīng)該歸功于制度創(chuàng)新的成功，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，制度是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的因素，這一點(diǎn)越來越被人們所認(rèn)識(shí)。

　　制度是怎樣變遷的，地方財(cái)政制度變遷在整個(gè)社會(huì)制度變遷中處于什么地位，制度怎樣創(chuàng)新，地方財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新什么等問題是本文討論的重點(diǎn)。

　　一、制度、制度環(huán)境和制度安排

　　制度是指對(duì)人（包括法人）的行為具有約束力的一套規(guī)則，可以是成文的，也可以是不成文的。前者如法律法規(guī)、制度規(guī)章；后者如倫理道德、價(jià)值取向等。

　　每個(gè)人都置身于制度之中，其行為都是制度環(huán)境和制度安排的產(chǎn)物。行為主體有三類：居民、企業(yè)和政府。制度環(huán)境是指行為主體不能改變的制度。人們通常把憲法作為制度環(huán)境的例子。因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，上述行為主體是不可能改變憲法的。制度安排是指行為主體可以改變的制度，例如商業(yè)合同。制度變遷首先發(fā)生在制度安排這一層面上。例如，個(gè)人可能因?yàn)樗�的倫理道德或價(jià)值取向發(fā)生了變化（不成文制度安排的變化），因此其行為也發(fā)生了變化。企業(yè)可以對(duì)其內(nèi)部的管理制度作出改變，從而使企業(yè)行為發(fā)生變化。政府可以對(duì)其制訂的法規(guī)作出改變，從而使政府的行為發(fā)生變化。

　　制度環(huán)境和制度安排是相對(duì)的概念。總體上看，制度總要變遷，不論是制度安排，還是制度環(huán)境。制度環(huán)境和制度安排是分層次的，每一個(gè)人都處于特定的制度環(huán)境和制度安排之中。例如，對(duì)于個(gè)人來說，其所在工作單位的制度就是他的制度環(huán)境，如果他不滿意，單位也不作朝著他滿意方向的制度改變，那么唯一的辦法只能“退出”。對(duì)于居民和企業(yè)來說，法律法規(guī)就是他們的制度環(huán)境。又比如說，下級(jí)政府要服從上級(jí)政府，因此上級(jí)政府的法規(guī)就成為下級(jí)政府的制度環(huán)境，等等。制度環(huán)境是由政治程序產(chǎn)生的，因此制度環(huán)境不是不可改變的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，就是制度環(huán)境改變的例證。

　　制度為什么要變遷，怎樣變遷，是十分復(fù)雜的問題。從行為主體三分法的角度看，制度可以分為三類，即國家的制度、生產(chǎn)單位的制度和意識(shí)形態(tài)的制度。從現(xiàn)在的研究成果看，這三類制度的變化相互作用、相互促進(jìn)是沒有疑問的。制度變遷的根本原因是行為主體期望福利的增進(jìn)。但個(gè)人的福利、單位的福利和國家的福利是不同的概念，有統(tǒng)一，又有矛盾。如果處理不當(dāng)，制度變遷就未必是帕累托改進(jìn)的。

　　傳統(tǒng)體制的根本缺陷在于制度變遷主要、甚至唯一是國家推動(dòng)的。因此，制度創(chuàng)新、福利增進(jìn)的評(píng)價(jià)均缺乏廣泛性。這樣，福利增進(jìn)的制度變遷就缺乏家“自然史”一樣的進(jìn)程。要使制度變遷始終朝著福利增進(jìn)的方向發(fā)展，就必須建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這就是說，相對(duì)于傳統(tǒng)體制來說，環(huán)境和制度安排都必須發(fā)生深刻的變化。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本優(yōu)點(diǎn)在于：民眾是社會(huì)福利以及福利增進(jìn)的最終評(píng)價(jià)者，因此也是增進(jìn)社會(huì)福利的制度變遷的發(fā)動(dòng)者。這樣，制度變遷就必然沿著福利增進(jìn)的路徑發(fā)展。可見，這種“自然而然”的制度變遷是需要初始條件的。確立這樣的初始條件，才是真正的制度創(chuàng)新。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是這樣的初始條件。分解開來看，就是社會(huì)主義的國家制度、社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義的社會(huì)意識(shí)形態(tài)。社會(huì)主義國家制度的核心是政治民主、決策民主和行政管理民主。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的核心是清晰的產(chǎn)權(quán)制度，即建構(gòu)評(píng)價(jià)個(gè)人福利的基本制度。社會(huì)主義社會(huì)意識(shí)形態(tài)的核心是正義、公正和公平。

　　經(jīng)過二十多年的改革，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已具備基本框架，但仍然任重道遠(yuǎn)。

　　二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和財(cái)政制度

　　從制度對(duì)人的行為規(guī)范來看，可以分為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度兩類。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)際上就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的總稱。從另一個(gè)角度說，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是不斷增進(jìn)人們總福利的社會(huì)制度，它不僅當(dāng)時(shí)是較好的選擇，而且變化的趨勢(shì)總是帕累托改進(jìn)的。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是資源配置的效率制度，準(zhǔn)確地說，是私人商品資源配置的效率制度。效率是福利的基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥邪选梆W餅”做大，才談得上福利增進(jìn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基本點(diǎn)是承認(rèn)福利極大化是個(gè)人的行為準(zhǔn)則，對(duì)此，生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán)是其基本要求。這就是說，個(gè)人在追求自身福利的過程中是完全自主的，但以不能損害他人利益為條件。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是以自由選擇為前提、信息充分為基礎(chǔ)、供求關(guān)系為導(dǎo)向的制度。在這樣的制度下，可以達(dá)到私人商品資源配置的效率狀態(tài)。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度條件下，人的行為是通過生產(chǎn)要素以及商品、勞務(wù)的供求關(guān)系表現(xiàn)出來的，但指導(dǎo)人行為的“思想”卻是看不見摸不著的。為了使行為的動(dòng)機(jī)和效果相統(tǒng)一，就要有相應(yīng)的成文制度作保證。從這個(gè)意義上說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是一種理念、一種意識(shí)形態(tài)、一種不成文制度。要使這種不成文制度更規(guī)范、更具有約束性，就要有成文制度作保證。而成文制度本身就是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物，或者說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要通過非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度來外化。

　　非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中最核心的是國家制度，對(duì)于行為規(guī)范具有強(qiáng)制性。比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求充分競(jìng)爭(zhēng)，國家就應(yīng)該制訂種種反壟斷的法律法規(guī)來避免壟斷。又比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公平、公正，國家就應(yīng)該制訂種種法律法規(guī)來避免商業(yè)欺詐。等等。

　　更為重要的是，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是全面提高社會(huì)總福利所不可或缺的制度。它除了使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度外化之外，還有自身重要的職責(zé)。首先，從整個(gè)社會(huì)來看，資源配置包括私人商品和公共商品兩個(gè)方面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能對(duì)公共商品進(jìn)行資源配置，或不可能把公共商品資源配置到效率狀態(tài)。這類資源配置要靠非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度去完成。其次，社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定也離不開非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

　　無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度還是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，都要求每個(gè)人遵循，但兩者是有明顯區(qū)別的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是強(qiáng)調(diào)個(gè)人選擇下的結(jié)果強(qiáng)制；非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度則是強(qiáng)調(diào)公共選擇下的強(qiáng)制結(jié)果。例如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度條件下，均衡經(jīng)濟(jì)下的價(jià)格是個(gè)人選擇的結(jié)果，但這個(gè)結(jié)果對(duì)于個(gè)人來說具有強(qiáng)制性，符合者進(jìn)入，不符合者只能退出。而對(duì)于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度來說，先進(jìn)行公共選擇，形成統(tǒng)一意志，然后迫使公共選擇范圍內(nèi)的每個(gè)人執(zhí)行。對(duì)于公共選擇來說，沒有個(gè)人的退出機(jī)制。雖然兩者有明顯的區(qū)別，但有本質(zhì)的同一性，即都要求自由、正義、公平、公正。這是可以使兩者和諧共存于同一社會(huì)中的根本原因。

　　在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度安排中，財(cái)政制度安排是最重要的。財(cái)政制度實(shí)質(zhì)上是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)制度，是政府履行公共商品資源配置、社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的重要財(cái)政制度安排。財(cái)政制度在處理公共利益、企業(yè)利益和個(gè)人利益的三者關(guān)系中處于核心地位。在整個(gè)財(cái)政制度安排中，地方財(cái)政制度安排是基礎(chǔ)。否則，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度安排的帕累托改進(jìn)是不可能的。

　　財(cái)政制度實(shí)際上是財(cái)政部門在財(cái)務(wù)上貫徹政府意圖的重要保證。政府是國家制度安排中履行國家意志的專職機(jī)關(guān)。國家是一種制度安排，“國家的意志”是通過政治程序產(chǎn)生的。在民主國家中，“國家的意志”實(shí)際上是公眾意志的集合。因此，在公眾、國家、政府、財(cái)政部門等關(guān)系中，實(shí)際上是一系列委托代理關(guān)系，委托代理的最終委托人是公眾。

　　在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，首先要分清政府和市場(chǎng)的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的制度環(huán)境和制度安排。其次，在財(cái)政制度安排中，要分清中央政府和地方各級(jí)政府之間的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的制度環(huán)境和制度安排。在這一系列制度構(gòu)建中，充分表達(dá)每個(gè)人的意愿，把個(gè)人的意愿集合為公共意愿，確保公共意愿的貫徹落實(shí)是關(guān)鍵。雖然財(cái)政制度安排在整個(gè)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度安排中并非處于最高層次，但各種矛盾都會(huì)通過其反映出來。因此，建設(shè)好財(cái)政制度具有十分重要的意義。

　　三、開放性、流動(dòng)性、差別性和競(jìng)爭(zhēng)性制度

　　從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮，地方政府是建立在差別性的基礎(chǔ)之上的。因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活習(xí)慣、消費(fèi)偏好等存在很大的差別，困此，各地對(duì)地方公共商品或勞務(wù)的需求是不一樣的。這樣，地方公共勞務(wù)由地方政府分別供給比中央政府統(tǒng)一供給有效率。地方政府效率資源配置的條件是：地方公共商品的供給由該地居民的公共選擇決定，并且地方公共商品的成本由該地居民承擔(dān)。如果是那樣，那么該地公共商品的供給由該地的中間投票人決定。

　　地方公共商品的效率資源配置還應(yīng)該放到開放性、流動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的大環(huán)境中去考察。如果地方之間的流動(dòng)性是充分的（不考慮戶籍制度等非經(jīng)濟(jì)阻擋），且流動(dòng)是沒有交易費(fèi)用的，那么在上述情況下，該地不能滿足地方公共需求的那些人就會(huì)退出該地，其他地方能滿足那種公共需求的人就會(huì)進(jìn)入該地。其結(jié)果，地方必定聚居相同偏好的人。這種“退出”和“進(jìn)入”在國與國之間是特例，在研究全國性公共商品供給問題時(shí)可以忽略。

　　但地方之間的流動(dòng)性總是有限的。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素不是流動(dòng)性的唯一因素。人們對(duì)于居住地的選擇不僅要考慮貨幣收入，還要考慮地理氣候、風(fēng)俗習(xí)慣、親屬關(guān)系等因素。而且，流動(dòng)是有成本的（包括獲取信息的成本）。一個(gè)人從一個(gè)地方進(jìn)入另一個(gè)地方的進(jìn)入成本有：搬遷成本，放棄原有收入獲得新收入的機(jī)會(huì)成本，改變消費(fèi)方式的私人商品消費(fèi)機(jī)會(huì)成本和公共商品消費(fèi)機(jī)會(huì)成本。進(jìn)入收益有：個(gè)人收入，公共勞務(wù)收益，其他社會(huì)福利收益。對(duì)于雇主來說，主要考慮投資的機(jī)會(huì)成本和收益，追求的是利潤最大化；對(duì)于雇員來說，主要考慮個(gè)人福利的最大化。因此，雖然新的居住地會(huì)產(chǎn)生更大的收益，但如果機(jī)會(huì)成本太高，那么仍然會(huì)阻礙流動(dòng)。

　　除了上述原因之外，流動(dòng)性還和財(cái)政收支的制度安排有關(guān)。實(shí)踐中，要使地方公共商品的成本——收益內(nèi)部化存在一系列技術(shù)上的困難。首先，地方公共商品由地方居民受益的問題。由于地方之間是流動(dòng)的，一個(gè)人可以在一個(gè)地方選擇居住，另一個(gè)地方選擇工作，再在又一個(gè)地方選擇購物，因此要確定“地方居民”受益不是一件很容易的事情。其次，地方公共商品的成本由地方居民承擔(dān)的問題。公共商品需求偏好表達(dá)機(jī)制的困難在地方公共商品身上同樣存在。除此之外，哪些地方收入屬于地方居民承擔(dān)的問題更為復(fù)雜。由于地方之間是流動(dòng)的，因此我們不能把地方的GDP就看作是由該地居民新創(chuàng)的價(jià)值；也不能把地方取得的財(cái)政收入就看作是由該地居民承擔(dān)的。雖然存在上述種種困難，但實(shí)踐中必須建立一套基本反映成本——收益內(nèi)部化的地方財(cái)政收入制度。否則，地方政府的資源配置效率就是一句空話。

　　傳統(tǒng)體制對(duì)地方稅體系的效率建構(gòu)極不重視，甚至可以說至今還沒有提到議事日程上來。目前的財(cái)政體制仍然建立在錯(cuò)誤的前提之上，即把從地方獲得的稅收收入看作是由該地居民承擔(dān)的稅負(fù)。何種稅收基本上可以看作是由地方居民承擔(dān)的？一是要考察稅基的情況。稅基通常可以分為三類：商品勞務(wù)的交易額（或交易增值額）；生產(chǎn)要素的價(jià)格（利潤、地租、工資、利息、紅利等）；不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)值（或租金）。在此基礎(chǔ)上建立的稅收通常被分別稱為流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。在這三類稅基中，前兩類是流動(dòng)性稅基，即從中取得的收入不能看作全部是由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)的，因此不宜作為地方稅收。但考慮到流動(dòng)性程度的不同，有一些在中央稅的基礎(chǔ)上仍然可以選作地方稅稅基。第三類稅基是非流動(dòng)的，因此可以作為地方稅。二是要考察稅收的主要功能。稅收不僅要考慮效率，還要兼顧公平，因此以公平為主要目標(biāo)的稅收不宜作為地方稅。從這個(gè)要求來看，財(cái)產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅作為地方稅是最為合適的。無論是法人還是自然人都要從地方公共勞務(wù)中受益，而且都必然占用房產(chǎn)，因此以房產(chǎn)現(xiàn)值或租金作為他們受益程度的依據(jù)是比較合理的。房產(chǎn)稅成為地方財(cái)政收入的主稅種，就可以把地方公共勞務(wù)的受益和負(fù)擔(dān)很好地聯(lián)系起來，因而是有效率的。

　　我國目前房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中的比例極低，而且對(duì)公共部門和非盈利單位的房產(chǎn)免稅，使得真正適合作地方收入的房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中處于無足輕重的地位，從而使地方政府的效率資源配置失去了根本的依據(jù)。因此，提高房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中的比重是應(yīng)該的。尤其在體制改革的過渡時(shí)期，勞動(dòng)者收入渠道多，管理薄弱，但房產(chǎn)占用狀況大體可以反映納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力。另外，對(duì)房產(chǎn)免稅也是不合理的。這一方面減少了這些部門的成本，另一方面也使這些人（法人）免費(fèi)享受了公共勞務(wù)。我國對(duì)公共部門大興樓堂館所屢禁不止，稅收上的這種不適當(dāng)優(yōu)惠也是重要原因。

　　地方提供的地方公共商品有兩類：一類是閉合性地方公共商品；一類是開放性地方公共商品。前者是指完全由地方居民受益的公共商品；后者是指地方公共商品具有外部性，即轄區(qū)外的居民也能受益。因此，對(duì)于開放性地方公共商品來說，要使資源配置有效率，就要有上級(jí)政府的補(bǔ)助。這就是說要建立適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。這表明，地方政府的行為取決于地方稅體系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等因素。

　　我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求甚遠(yuǎn)，本質(zhì)上是助長地區(qū)封鎖的制度安排。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)雷同，與這種制度安排有關(guān)。甚至為了提高地方財(cái)政收入，地方行政保護(hù)盛行，極大地阻礙了地方之間的流動(dòng)性。這種狀況也是必須改變的。

　　建立起以效率為中心、兼顧公平的地方財(cái)政制度是非常重要的。這可以使地方之間公平競(jìng)爭(zhēng)，從根本上解塊公共部門的工作效率問題。