賈康的觀點(diǎn)：將分稅制改革進(jìn)行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，由來(lái)已久，近日這個(gè)問(wèn)題因“十一五”規(guī)劃再次成為熱點(diǎn)而備受關(guān)注。“十一五”規(guī)劃中提出，“要理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”，“基本完成縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制”等。如何更好地根本地解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村――生活寬裕的目標(biāo)，日前記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。他認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中制度轉(zhuǎn)型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財(cái)上的反映，這個(gè)問(wèn)題不是分稅制改革造成的，而恰恰是沒(méi)有將分稅制在省以下進(jìn)行到底所致。財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式兩相背離，加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

　　記者：“三農(nóng)問(wèn)題”、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題等的相互交織，是當(dāng)前地方財(cái)政局面復(fù)雜性的突出表現(xiàn)�，F(xiàn)在省市都比照中央在集中財(cái)權(quán)。面對(duì)這些種種問(wèn)題，我們應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)呢？

　　賈康：我們先來(lái)分析一下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的種種原因。概括起來(lái)，現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響主要體現(xiàn)在：財(cái)權(quán)劃分模式與“事權(quán)”（職責(zé)）劃分模式不匹配、不對(duì)稱。

　　具體說(shuō)是這樣的。1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時(shí)尚做不到配套確定省以下政府投資權(quán)和相互之間的財(cái)力分配框架，原本寄希望于通過(guò)逐步深化省以下體制改革，在動(dòng)態(tài)中解決此問(wèn)題。但由于省以下分稅制改革的深化近年并未取得明顯的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難。

　　在實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家里，中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財(cái)權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。然而現(xiàn)在的問(wèn)題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。

　　目前我國(guó)政府體系內(nèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是，層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，自上而下轉(zhuǎn)移支付又跟不上的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。很顯然，轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會(huì)進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會(huì)條件是要由省以下地方政府來(lái)提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級(jí)政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，使制度安排具備使職責(zé)與財(cái)權(quán)盡可能對(duì)稱的機(jī)制和導(dǎo)向性。這本是“分稅分級(jí)”財(cái)政體制的“精神實(shí)質(zhì)”所在，一旦不能落實(shí)，則成為基層財(cái)政困難的重要原因。所以說(shuō)，問(wèn)題的根源恰恰在于省以下還遲遲沒(méi)有真正走入分稅制軌道。

　　五級(jí)政府，難以實(shí)現(xiàn)五級(jí)分稅

　　記者：您講的很深刻很深入，當(dāng)然，問(wèn)題和矛盾積累了這么久，原因肯定是多方面的。

　　賈康：是的。順著上面的思路往下看，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，政府層級(jí)過(guò)多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性。

　　實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，則要求政府間的財(cái)政資金分配安排，采用稅種劃分方法。我國(guó)目前有五級(jí)政府，是世界上主要國(guó)家中政府層級(jí)最多的國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)行稅種有28個(gè)，和其它國(guó)家比，為數(shù)不算少。然而問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，這28種稅要在5級(jí)政府之間劃分，是世界上其它國(guó)家未曾遇到的難題。

　　很顯然，5級(jí)政府與28種稅的對(duì)比狀態(tài)，使得我國(guó)不可能象國(guó)外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。

　　那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級(jí)政府也就是需要把稅源切成5個(gè)層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點(diǎn)看，分成三個(gè)層次相對(duì)容易，分成5個(gè)層次難上加難。

　　目前我國(guó)省以下體制的現(xiàn)狀各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對(duì)縣鄉(xiāng)干脆實(shí)行包干制，總體而言，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。這樣看來(lái)，五級(jí)政府架構(gòu)與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。

　　還有一個(gè)深層次的原因是，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)過(guò)度集中與規(guī)則紊亂并存。

　　作為一個(gè)行政管理規(guī)則確定權(quán)高度集中的國(guó)家，中央對(duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無(wú)疑會(huì)有較大程度的集中控制，但在分稅分級(jí)體制建立過(guò)程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級(jí)一定的“因地制宜”的彈性空間。根據(jù)實(shí)際的制度安排，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財(cái)政部門來(lái)決定的，中央政府級(jí)次確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)具體化為中央各部門隨機(jī)和相互攀比地確定支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。因此，下級(jí)政府的財(cái)政支出，往往要實(shí)行多個(gè)上級(jí)部門提出來(lái)的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。在形成了實(shí)際的紊亂情況的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)存的突出矛盾是，基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻又被要求實(shí)行上級(jí)政府規(guī)定為一律卻由上級(jí)部門多頭下達(dá)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。

　　出路：財(cái)政層級(jí)扁平化，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

　　記者：通過(guò)以上您分析的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題的根由，對(duì)我們正確理解和認(rèn)識(shí)問(wèn)題有很大的幫助，但關(guān)鍵是要解決問(wèn)題，這肯定是一件難度很大的事情，不過(guò)，辦法總還是會(huì)有的。您能夠談點(diǎn)看法嗎？

　　賈康：根據(jù)我們調(diào)查和研究的情況來(lái)看，很顯然，縣鄉(xiāng)財(cái)政解困應(yīng)從財(cái)政體制創(chuàng)新入手。這種制度創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須尋求和樹(shù)立標(biāo)本兼治、治本為上的思路。

　　基本思路是將分稅制改革進(jìn)行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

　　考察一下搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，尚找不出一個(gè)五級(jí)架構(gòu)的政府。雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定是五級(jí)政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級(jí)的框架來(lái)形成財(cái)力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級(jí)沒(méi)有大宗穩(wěn)定收入來(lái)源來(lái)形成分稅體制。因此有必要考慮先減少財(cái)政體制層級(jí)，通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“省管縣”的改革，爭(zhēng)取把五級(jí)財(cái)政“扁平化”為中央、省、市縣三級(jí)。條件成熟時(shí)，再修憲減少政府的層級(jí)。一是把鄉(xiāng)一級(jí)政府變成縣一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)一級(jí)的人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、政法委和其它七站八所等機(jī)構(gòu)，都可以大大簡(jiǎn)化，把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)結(jié)合起來(lái)，做到系統(tǒng)合理化。雖然前些年我們?cè)�作過(guò)建設(shè)鄉(xiāng)財(cái)政的努力，但從實(shí)踐情況看，鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財(cái)政一直是很不完備的。而且，發(fā)展趨勢(shì)是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)都已按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非按行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。二是把市、縣放到一個(gè)級(jí)次平臺(tái)上，成為“扁平化”后的基層政府。

　　當(dāng)然，實(shí)際的推進(jìn)必須審時(shí)度勢(shì)，建議行政跟進(jìn)時(shí)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的簡(jiǎn)化�？傊�，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動(dòng)全身，處處要求通盤考慮，我們要改變過(guò)渡色彩濃厚的財(cái)政體制，越來(lái)越需要政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

　　記者：減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，看起來(lái)是個(gè)不錯(cuò)的辦法，但做起來(lái)可能會(huì)很難也很漫長(zhǎng)。要做的話，是不是同時(shí)還要有諸多配套的措施跟進(jìn)，否則將難以進(jìn)行。

　　賈康：是的。減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，這是一個(gè)構(gòu)想。圍繞這一構(gòu)想，我們還要有形成推進(jìn)地方財(cái)政體制改革的大思路。這個(gè)大思路應(yīng)是在適當(dāng)簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下，按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來(lái)完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。關(guān)于如何推進(jìn)地方財(cái)政體制改革的大思路，還有很多的細(xì)節(jié)分析，以后可以再詳細(xì)說(shuō)，這里我就不多講了。一言以蔽之，要作好分稅分級(jí)財(cái)政良性運(yùn)轉(zhuǎn)的通盤考慮，從體制創(chuàng)新入手完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。

　　記者：關(guān)于縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的出路問(wèn)題，您還有哪些建議？

　　賈康：要處理好深化省以下財(cái)政體制改革與相關(guān)改革的配套關(guān)系。財(cái)政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進(jìn)，解決好省以下體制問(wèn)題，化解基層財(cái)政困境，在治本層次上離不開(kāi)與“三農(nóng)”問(wèn)題密切相關(guān)的一些重大配套改革事項(xiàng)，其中核心的、實(shí)質(zhì)的問(wèn)題是如何按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則考慮農(nóng)村區(qū)域和基層政府眼界下（轄區(qū)）生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度安排。這必須涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度；資金的流動(dòng)、融通制度；與市場(chǎng)化資源配置機(jī)制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村區(qū)域稅制建設(shè)；人口的流動(dòng)制度；與建立統(tǒng)一市場(chǎng)、推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相呼應(yīng)的農(nóng)村區(qū)域社會(huì)保障制度建設(shè)等等諸多方面。

　　總之，我認(rèn)為，只有在逐步解決“三農(nóng)”問(wèn)題的過(guò)程中，使農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)源的互動(dòng)得到市場(chǎng)化制度創(chuàng)新有效支持的情況下，才能有效推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政改革，走活基層財(cái)政這步棋。