完整的政府間財政體制是由財政支出責(zé)任的縱向配置、征集財政收入權(quán)力的縱向劃分和財政轉(zhuǎn)移支付這三個層層遞進的邏輯層次構(gòu)成的。在這種政府間財政關(guān)系體系中，與政府間公共物品提供責(zé)任（即公共經(jīng)濟責(zé)任）劃分相適應(yīng)的財政支出責(zé)任縱向配置處于基礎(chǔ)地位，是政府間財政收入劃分的主要依據(jù)之一，也決定著政府間財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。因而，政府間財政支出責(zé)任縱向配置是否處于優(yōu)化狀態(tài)，對一個國家財政體制、進而對一個國家公共經(jīng)濟的運行效率產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。本文擬就實現(xiàn)政府間財政支出責(zé)任優(yōu)化配置的主要原則和如何實現(xiàn)我國政府間財政支出責(zé)任的優(yōu)化配置作一探討。

　　一、政府間財政支出責(zé)任優(yōu)化

　　配置的主要原則

　　政府間財政支出責(zé)任縱向配置的實質(zhì)，是如何正確解決各層級政府之間合理分擔(dān)整個國家機構(gòu)向社會公眾提供公共物品和公共服務(wù)的總成本問題。因此，政府間財政支出責(zé)任縱向配置與公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)的縱向配置格局總體上相一致，應(yīng)當(dāng)是其首要原則。即哪一級政權(quán)機構(gòu)擁有提供某種公共物品的責(zé)任和權(quán)力，那么該級政府也就要相應(yīng)地承擔(dān)為這種公共物品的生產(chǎn)提供成本資金即財政支出的責(zé)任。如此說來，政府間財政支出責(zé)任劃分是一件十分簡單之事，只要提供各項公共物品的責(zé)權(quán)在各級政權(quán)機構(gòu)之間劃分明確了，據(jù)此——相應(yīng)地向各級政府分配財政支出責(zé)任也就萬事大吉了。

　　但是，事情絕非如此簡單。如果考慮到公共物品的層次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)在各級政權(quán)機構(gòu)之間的實際配置關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的，其中對許多種公共物品的提供而言，為了克服其效益外溢性、兼顧到效率與公平，不僅其決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政權(quán)機構(gòu)，而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項責(zé)權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級政權(quán)機構(gòu)。例如中小學(xué)義務(wù)教育，按照效率原則，其設(shè)施的建設(shè)、維修和教師的聘用、考核、解聘等事務(wù)決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督責(zé)權(quán)應(yīng)當(dāng)配置于基層政府。但由于義務(wù)教育對提高國民整體文化素質(zhì)具有戰(zhàn)略意義，同時也是當(dāng)代公民的一項基本權(quán)利，而客觀上不同地方的基層政府在財政能力方面又存在很大的差別，如果將提供義務(wù)教育的全部責(zé)權(quán)一攬子配置于基層政府，那么，就難以保證全國所有地方都能按照現(xiàn)代整個社會需要與可能的標(biāo)準(zhǔn)提供這項最重要的公共物品。因此，正確解決這一矛盾的基本方法，就是將提供義務(wù)教育的責(zé)權(quán)細(xì)分為范圍、標(biāo)準(zhǔn)性基本決策責(zé)權(quán)與校舍建設(shè)、維修等具體實施性決策責(zé)權(quán)以及不同層面的管理、監(jiān)督責(zé)權(quán)，按照不同層級政權(quán)的優(yōu)勢與能力分別配置于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)機構(gòu)，分工協(xié)作，共同承擔(dān)。對于社會治安、衛(wèi)生保健、社會保障和交通、供排水等重要公共物品的提供而言，同樣有類似的情況。在這種情況下，除了決策性、執(zhí)行性、管理性、監(jiān)督性責(zé)權(quán)履行本身需要消耗的公共行政費用自然應(yīng)當(dāng)分級負(fù)擔(dān)外，像校舍建設(shè)（危房改造）資金、教師工資、學(xué)校日常運行費用如何由各級政府分擔(dān)，就成為需要進行科學(xué)合理地確定的問題。在法國，小學(xué)一般屬于市鎮(zhèn)管理，中學(xué)歸省管理，大學(xué)歸國家管理，但是大、中、小學(xué)教師的工資全部由國家開支，市鎮(zhèn)修建學(xué)校、幼兒園還可以得到國家補助。在荷蘭，中小學(xué)教育歸市政府管理，但90％的教育經(jīng)費由中央補助。多數(shù)發(fā)達國家對諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、社會治安、道路交通等涉及公民生存與發(fā)展基本條件的公共物品，都是采取提供責(zé)權(quán)多層次劃分、籌資責(zé)任兩級以上分擔(dān)的方式解決的。上級政府之所以要以不同比例分擔(dān)下級政府負(fù)責(zé)直接提供的公共物品成本，歸根到底是由于這些公共物品具有正效益外溢性，只有在得到上級政府給與適當(dāng)成本補償?shù)那闆r下，這種公共物品才能在數(shù)量和質(zhì)量上實現(xiàn)最佳提供。由此可以得出財政支出責(zé)任縱向劃分的第二原則，即糾正效益外溢性的成本補償原則。當(dāng)然，這個原則與前述原則并不矛盾，而是對前述原則的必要補充。

　　第三個原則——財政支出責(zé)任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接。財政支出在或大或小的程度上代表轄區(qū)居民所費，而公共物品的提供則是轄區(qū)居民所得。根據(jù)物質(zhì)利益規(guī)律，通過體制設(shè)計將居民所費與所得之間的聯(lián)系銜接得越緊密，就越能調(diào)動公民參與公共經(jīng)濟決策和監(jiān)督活動的積極性、主動性、創(chuàng)造性，從而越有利于提高公共經(jīng)濟的效率和政治民主的廣泛性。因此，直接財政支出責(zé)任（與此相對應(yīng)的是上級政府通過給與補助承擔(dān)的間接支出責(zé)任）應(yīng)當(dāng)盡可能配置于最接近納稅人的那一級地方政府。這就是盡管許多國家財政收入的半數(shù)以上集中于中央、而財政支出則半數(shù)以上通過地方實現(xiàn)的主要原因。

　　第四個原則——財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)。不管財政支出責(zé)任配置有多少條原則，但這種責(zé)任的落實都必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責(zé)任，或者允許其量力而行地提供低于相鄰地區(qū)水平的公共物品（適用于非基本的公共物品），或者上級政府必須負(fù)責(zé)補充為提供標(biāo)準(zhǔn)公共物品所需要的財力缺口（適用于涉及公民基本生存與發(fā)展權(quán)利的公共物品）。

　　以上四項原則是從不同側(cè)面分析公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)的縱向配置問題得出的，其中后三個原則是第一個原則針對不同情況的具體深化和延伸。它們并行不悖，在具體劃分各級政權(quán)機構(gòu)的財政支出責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)綜合地加以應(yīng)用。

　　二、實現(xiàn)我國政府間財政支出

　　責(zé)任優(yōu)化配置的具體建議

　　依照上述原則衡量，我國目前政府間財政支出責(zé)任的縱向配置存在諸多弊端，極大地制約著國家財政體制運行效率，亟待通過財政體制的創(chuàng)新加以解決。從目標(biāo)模式來看，根據(jù)上述原則，按照公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)縱向配置的邏輯順序，我國公共財政支出責(zé)任在五級政權(quán)之間優(yōu)化配置應(yīng)成如下格局：

　　1.主權(quán)性公共物品生產(chǎn)成本支出責(zé)任的配置。國防事業(yè)中的國防設(shè)施、裝備、正規(guī)軍（包括軍區(qū)、預(yù)備役）及武裝警察部隊日常支出、征兵及轉(zhuǎn)業(yè)安置費用、軍事工業(yè)與科技支出全部由中央財政負(fù)擔(dān)，民兵訓(xùn)練費用由省一級財政負(fù)擔(dān)，部隊人員轉(zhuǎn)業(yè)安置的地方機構(gòu)公務(wù)費用支出由省、市、縣財政分級負(fù)擔(dān)。國家級外交支出由中央財政負(fù)責(zé)，地方級國際交流與合作費用由同級地方財政負(fù)擔(dān)。國家安全、海關(guān)機構(gòu)和貨幣發(fā)行及金融監(jiān)控、外匯與國際收支管理、主權(quán)性外債管理與控制的國家級機構(gòu)支出全部由中央財政負(fù)責(zé)，中央轉(zhuǎn)貸地方的外債管理費用由同級地方財政分別負(fù)擔(dān)。國界勘定費用由中央財政負(fù)責(zé)，省界勘定由中央和省、自治區(qū)、直轄市按比例分擔(dān)。

　　2.法律、制度、政策性公共物品生產(chǎn)成本支出責(zé)任的配置。這類支出主要是國家機關(guān)日常公務(wù)費用和機構(gòu)公務(wù)設(shè)施修建費用，應(yīng)當(dāng)完全由中央、省、市、縣各級財政按照機構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān)。

　　3.司法、治安與公共行政服務(wù)成本支出責(zé)任的配置。這類支出同樣包括機構(gòu)日常公務(wù)費用和設(shè)施、裝備支出兩個方面。其支出責(zé)任配置應(yīng)當(dāng)是，以按照機構(gòu)層級分別由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鄉(xiāng)級不設(shè)置審判、檢察、公安機關(guān)）負(fù)責(zé)本級支出為基礎(chǔ)，在本級無能力保障基本支出需要的情況下，中央、省、市、縣四級政府按照下一級財政整體收支對比狀況給與適當(dāng)比例的補助，以確保相應(yīng)的公共物品按照正常標(biāo)準(zhǔn)提供，即保證各級政權(quán)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。

　　4.人口控制、調(diào)節(jié)收入再分配與協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的成本支出責(zé)任配置。強烈的效益外溢性，決定了此類公共物品的實體性成本支出責(zé)任必須由中央財政承擔(dān)（部分地也可由省、市、縣財政適當(dāng)分擔(dān)）；而基層政府承擔(dān)人口控制和調(diào)節(jié)收入再分配的具體執(zhí)行性管理職責(zé)，以及省、市、縣政府承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行性監(jiān)督職責(zé)，其管理性直接成本支出應(yīng)由機構(gòu)所屬的本級財政負(fù)責(zé)。其中，就社會保障各個項目而言，養(yǎng)老及失業(yè)保險由于涉及保障對象的基本生存來源而且所需資金數(shù)額巨大，應(yīng)作為中央和省兩級共擔(dān)的支出責(zé)任；醫(yī)療、工傷、女工生育保險則可以由省市兩級政府共同承擔(dān)支出責(zé)任；住房保障可以按照人員的隸屬關(guān)系由各級財政分別補助；自然災(zāi)害救濟的支出責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)按災(zāi)害損失量級分別配置于中央、省、市、縣各級財政之間，而不宜無論災(zāi)害損失大小將救濟支出責(zé)任全部集中于中央。協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的責(zé)權(quán)按照管轄范圍分別配置于中央、省、市、縣四級政府，因此它們應(yīng)各自負(fù)擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)下一級行政區(qū)域之間經(jīng)濟社會發(fā)展的必要成本支出。

　　5.水利工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護與氣象服務(wù)成本支出責(zé)任劃分。其中，水利工程支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照受益范圍和不同層級政府的財政能力，合理分配于決策級和受益區(qū)政府；資源開發(fā)既有獲得直接收益的一面，又有造成土地及附著物、環(huán)境損失的一面，同時還有保護資源、維持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性控制問題，因此，資源開發(fā)的直接成本和社會成本支出應(yīng)由直接受益者負(fù)擔(dān)，而對資源開發(fā)進行戰(zhàn)略性控制和規(guī)制的管理成本支出則應(yīng)由中央、省、市、縣級政府按機構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān)；環(huán)境保護支出中，屬于效益外溢性極大的重大措施支出主要由中央財政負(fù)責(zé)，省、市、縣地方財政負(fù)擔(dān)執(zhí)行性管理支出和一般綠化、經(jīng)常性防污治污支出（后者主要由市、縣財政負(fù)擔(dān)，省級負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)督性管理支出）；氣象服務(wù)由其規(guī)模效益特點所決定，其成本支出應(yīng)主要由舉辦相應(yīng)機構(gòu)的中央、省、市級財政分級負(fù)擔(dān)。

　　6.市場秩序、經(jīng)濟穩(wěn)定、增長與就業(yè)成本支出責(zé)任劃分。盡管此類公共物品的效益外溢于全國，其決策責(zé)權(quán)也主要集中于中央，但地方政府也要普遍承擔(dān)執(zhí)行性責(zé)任，特別是對于促進經(jīng)濟增長和增加就業(yè)，地方政府會有更多的直接受益。因此，維持正常的市場秩序、平抑經(jīng)濟波動、重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、保持通貨與物價穩(wěn)定的成本支出中，屬于管理性的，中央、省、市、縣四級財政應(yīng)當(dāng)按機構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān)；屬于減免稅的，當(dāng)涉及地方稅收時，地方財政也要按稅收歸屬和統(tǒng)一政策分擔(dān)；屬于為刺激需求直接增加投入性支出，應(yīng)主要由中央財政負(fù)責(zé)，但用于地方部分各級地方政府也要按照受益和能力原則承擔(dān)必要的配套性成本（例如改善地方基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的投資和增加政府公務(wù)員及其他雇員工資的支出）。促進經(jīng)濟增長、地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與增加就業(yè)是緊密聯(lián)系在一起的。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府的責(zé)任主要是為投資者、經(jīng)營者創(chuàng)造盡可能良好的治安環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施條件和行政服務(wù)，也包括在促進科技進步方面給與政策性支持和通過組織協(xié)調(diào)幫助投資者解決某些困難問題。前一方面的支出責(zé)任劃分，需在相關(guān)之處分述；后一方面的相應(yīng)支出，則只能由提供這種公共物品的那級地方政府自己負(fù)責(zé)。

　　7.交通設(shè)施、郵政通信、廣播電視與空間資源管制成本支出的責(zé)任劃分。交通設(shè)施、郵政通信、廣播電視一般屬于混合物品。在必須由政府舉辦的場合下，交通設(shè)施的建設(shè)與維修成本支出應(yīng)按照國家干道、省道、市道、縣道、鄉(xiāng)道的層次和受益原則劃分基本責(zé)任，對于基層政府無承擔(dān)能力的地方，縣、市、省、中央政府要依次上推按照與下級政府的財政能力大小成反比例的原則給與必要資助；對于傳播各級黨政機關(guān)意識形態(tài)和政策信息的廣播電視設(shè)施修建和機構(gòu)運行費用支出，一般應(yīng)按舉辦級次分別由同級財政負(fù)責(zé)，但對偏僻地區(qū)郵政通信和廣播電視網(wǎng)絡(luò)的覆蓋，也須比照交通設(shè)施支出的分擔(dān)辦法解決�？臻g資源管制成本支出，按其提供責(zé)任應(yīng)由中央財政負(fù)責(zé)。

　　8.教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生保健、公共文化事業(yè)及意識形態(tài)管理成本支出的責(zé)任劃分。其中，一般管理費用性支出和基礎(chǔ)科研、一般公共文化事業(yè)、意識形態(tài)方面修建性支出，由機構(gòu)所屬層級政府分別負(fù)擔(dān)；教育、公共衛(wèi)生保健、國家重點文物保護方面修建性支出，首先由舉辦或直接管理層級政府分別負(fù)擔(dān)，超出本級財政負(fù)擔(dān)能力的部分，義務(wù)教育、本科以上高等教育、鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生設(shè)施和國家重點文物保護由中央財政給與資助，高中階段教育、大專教育、縣級公益性衛(wèi)生設(shè)施由省級政府予以資助。

　　9.市政設(shè)施、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園及其他居民公共服務(wù)成本支出責(zé)任劃分。市政設(shè)施、城市交通管理（包括路標(biāo)設(shè)置）、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園修建與維護支出，由市、縣、鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。垃圾清理、市容美化、街區(qū)戶牌、物業(yè)管理等社區(qū)服務(wù)支出，由城市區(qū)、鄉(xiāng)村鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

　　10.產(chǎn)權(quán)保護與經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理成本支出的責(zé)任劃分。產(chǎn)權(quán)保護涉及各級國家機關(guān)立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)的支出責(zé)任，已在上述第二、三項給予明確。經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理支出，很明顯應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)權(quán)所屬那一級政府負(fù)責(zé)。

　　上述公共經(jīng)濟支出責(zé)任劃分中，許多事項涉及到上級政府對下級政府給予補助的責(zé)任問題。其具體補助的方式選擇與程序安排，已在另文闡述。