關(guān)鍵詞：市場(chǎng)配置力；公共財(cái)政；公共財(cái)政職能；公共財(cái)政職能層次

　　公共財(cái)政是以滿足社會(huì)公共需要為主要支出內(nèi)容的財(cái)政分配模式。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求和必然產(chǎn)物。自人類社會(huì)產(chǎn)生起，在人類的社會(huì)活動(dòng)中便存在兩大類需要：個(gè)人或私人需要，集體或社會(huì)的共同需要。分別滿足這兩大類需要的社會(huì)產(chǎn)品便分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。而提供這兩大類產(chǎn)品的社會(huì)機(jī)制或資源配置方式亦由此產(chǎn)生：以自給自足為主的自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制或者市場(chǎng)機(jī)制，政府機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生于自然經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，幾乎同自然經(jīng)濟(jì)一樣古老。但只有當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和供求調(diào)節(jié)中占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制才由自然經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，這最初歸功于資本主義制度的推動(dòng)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自然經(jīng)濟(jì)的對(duì)立面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從自然經(jīng)濟(jì)中孕育、產(chǎn)生并取代自然經(jīng)濟(jì)。作為一種主體性資源配置方式，它是經(jīng)濟(jì)史的產(chǎn)物，不可能逆轉(zhuǎn)而重新為自然經(jīng)濟(jì)取代�？梢哉f(shuō)，這正是我國(guó)市場(chǎng)取向的改革不可能逆轉(zhuǎn)的客觀依據(jù)所在。人類的經(jīng)濟(jì)史告訴我們，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行總存在互相分工和互補(bǔ)的兩大機(jī)制，要么是自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制同公共配置機(jī)制（這在進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后便理所當(dāng)然地成為政府機(jī)制），要么是市場(chǎng)機(jī)制與公共配置機(jī)制。我國(guó)改革開(kāi)放前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府機(jī)制幾乎主宰所有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門(mén)，但同時(shí)還存在被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制壓抑著卻總壓不跨的市場(chǎng)機(jī)制；在我國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、歷史悠久的東方大國(guó)，還存在著尚未被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代的自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制（主要在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品的廣義商品率不超過(guò)37%），這只應(yīng)被看作是一段歷史的小插曲。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不可逾越的，在我國(guó)，它終將并正在迅速地摧毀并取代自然經(jīng)濟(jì)體制；計(jì)劃（政府）機(jī)制正在被改革，把本屬于“看不見(jiàn)的手”操作的領(lǐng)域還給市場(chǎng)。我們遠(yuǎn)比過(guò)去更深入地理解并懂得尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改革就是這樣的實(shí)踐。從經(jīng)濟(jì)體制改革基本成功之日起，政府（計(jì)劃）機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制將各就其位，各得其所。

　　自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制及嚴(yán)重越位了的計(jì)劃?rùn)C(jī)制之所以被市場(chǎng)機(jī)制取代，根本原因在于市場(chǎng)機(jī)制無(wú)可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史前進(jìn)的動(dòng)力，而發(fā)展是人類社會(huì)最大的需求，發(fā)展具有人本意義上的本原性動(dòng)因。因此，效率成為任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)都孜孜追求的兩個(gè)最高目標(biāo)之一。市場(chǎng)機(jī)制的前提是日益精細(xì)和廣泛的社會(huì)分工與社會(huì)協(xié)作，產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定即有法律保障的生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán)及其可分割和可流動(dòng)（交易）性。因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是分散決策經(jīng)濟(jì)，即，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的四個(gè)基本問(wèn)題：生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)均由微觀主體自主決策。自主決策的依據(jù)是供求關(guān)系決定的價(jià)格信號(hào)，價(jià)格的本質(zhì)被亞當(dāng)。斯密形象地概括為“看不見(jiàn)的手”；革命導(dǎo)師馬克思則嚴(yán)密地概括為價(jià)值規(guī)律。其核心和內(nèi)在動(dòng)力則是對(duì)個(gè)體利益最大化的追求，這種追求是無(wú)止境的；供求關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律又產(chǎn)生了巨大的不停止的外部壓力，這就是競(jìng)爭(zhēng)的壓力；壓力和動(dòng)力互生并互相依存，這種最強(qiáng)化的動(dòng)力和壓力，使效率達(dá)到最大化；從根本上說(shuō)，只有效率最大化才能產(chǎn)生最大化利益。在幾千年的經(jīng)濟(jì)史上，市場(chǎng)機(jī)制是人類在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中從不自覺(jué)到自覺(jué)地篩選出來(lái)的最有效率的資源配置和供求調(diào)節(jié)機(jī)制。因?yàn)槲ㄓ兴�才�?shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容即壓力動(dòng)力相容，收益和風(fēng)險(xiǎn)相容并且可以自動(dòng)達(dá)到最大。上下幾千年，縱橫五大洲，不同民族，不同國(guó)度的人們都抱著同一目的（盡管他們的目的可能對(duì)立），自覺(jué)自愿運(yùn)用最大智慧遵循同一個(gè)機(jī)制決定自己的行為并與他人交易，即使這種交易可能給自己帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和不幸。這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止，人們還沒(méi)有創(chuàng)造出比市場(chǎng)機(jī)制更高效的普適性最大的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，亦即發(fā)展機(jī)制。資本主義把它的根本經(jīng)濟(jì)制度-產(chǎn)權(quán)制度和剩余索取權(quán)制度建在市場(chǎng)機(jī)制之上，或者說(shuō)，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為其制度賴以運(yùn)行即生存發(fā)展的基本方式，從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場(chǎng)同計(jì)劃都定性為一種方法，一種發(fā)展生產(chǎn)力（效率是生產(chǎn)力的核心）的方法，它們本身不存在姓資姓社問(wèn)題，從而把它們同資本主義經(jīng)濟(jì)制度從根本上區(qū)別開(kāi)來(lái)。這種在中國(guó)革命史和共產(chǎn)主義思想史上前無(wú)古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)清除了最大的思想障礙，也為社會(huì)主義公共財(cái)政奠定了最牢固的基石。

　　在一個(gè)既定的社會(huì)形態(tài)里，只能有一個(gè)基礎(chǔ)性資源配置機(jī)制。資本主義社會(huì)從一開(kāi)始就將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為自己的基礎(chǔ)性和主體配置資源機(jī)制。而由于國(guó)情和國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治的原因，我國(guó)社會(huì)主義制度創(chuàng)建之初，采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，它的根本性運(yùn)行特征是排斥市場(chǎng)機(jī)制，國(guó)有制經(jīng)濟(jì)在各個(gè)工商領(lǐng)域都占據(jù)統(tǒng)治地位，如果把農(nóng)村的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理包括在內(nèi)，則公有制在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)統(tǒng)治地位。這里的要害在于，國(guó)有制經(jīng)濟(jì)即使在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域也居主宰地位，由此導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制只起輔助性作用，這種經(jīng)濟(jì)體制從總體屬性上看當(dāng)然不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)我們以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式，則其基本的制度要求必然是國(guó)有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，從不完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出一部分，并且把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)政府管制領(lǐng)域。這實(shí)際上是把市場(chǎng)最有效的領(lǐng)域還給市場(chǎng)，同時(shí)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中引進(jìn)效率機(jī)制，使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中運(yùn)作，而不再主要靠政府直接管理和保護(hù)生存發(fā)展。否則，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制便只能是空談。

　　根據(jù)馬克思主義所揭示的客觀規(guī)律，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，則相應(yīng)地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉(zhuǎn)變自己的經(jīng)濟(jì)職能，從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控和公共服務(wù)；由政府投資開(kāi)辦競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)到退出對(duì)該領(lǐng)域的直接投資，使財(cái)政投資支出增量為零，并對(duì)存量進(jìn)行改革改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)而逐步退出；總之由對(duì)該領(lǐng)域的資金供給轉(zhuǎn)為制度供給和服務(wù)供給為主。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府部門(mén)的財(cái)政則順理成章地進(jìn)行相應(yīng)的模式轉(zhuǎn)換，隨同政府一道退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源，而是強(qiáng)化它在公共領(lǐng)域的職能作用，從而由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財(cái)政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與集權(quán)，適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財(cái)政。

　　建立公共財(cái)政不僅出于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效率優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也由于市場(chǎng)本身存在缺陷，政府必須運(yùn)用財(cái)政手段去彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的效率損失，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。市場(chǎng)失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”（市場(chǎng)機(jī)制不能提供純公共品，準(zhǔn)公共品供給不足及“搭便車”），外部效應(yīng)，分配不公，信息不對(duì)稱，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域?qū)儆诠�共需要領(lǐng)域或非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。既然屬于市場(chǎng)失靈，自然不能由市場(chǎng)機(jī)制本身去自發(fā)解決，而必須由居于市場(chǎng)之上的一個(gè)帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共機(jī)制去解決，唯有政府才能承擔(dān)這一職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政職能內(nèi)容便由此決定，成為滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重要的宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制，這就是公共財(cái)政。

　　發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟，因此不僅需要政府及其財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，還要求政府及財(cái)政承擔(dān)培育和完善市場(chǎng)的職能，這在我國(guó)表現(xiàn)更為突出。同多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，我國(guó)的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)不很合理，國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，為市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提，但市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的制度和政策，其中主要是財(cái)政政策和信貸政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體民營(yíng)化的培育；市場(chǎng)要素結(jié)構(gòu)的完善和空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一也必須有財(cái)稅政策的參與。因此，財(cái)政職能的公共化是社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的一個(gè)重要的成長(zhǎng)孵化器。

　　職能模式不僅被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一般地決定，職能的具體內(nèi)容也因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的不同階段而不同。我國(guó)的公共需要在具有普遍性內(nèi)涵的同時(shí)，也有自己的特殊內(nèi)容。美國(guó)著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在上世紀(jì)五十年代對(duì)西方（實(shí)即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中）的財(cái)政職能作了經(jīng)典概括，這就是至今廣為引用的三職能說(shuō)：配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏的配置資源職能是指財(cái)政的公共配置，即為提供公共產(chǎn)品配置資源。西方財(cái)政并非絕對(duì)不為生產(chǎn)領(lǐng)域配置資源，但比重很小，其中又以間接配置如對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼為主。我國(guó)的情況則大不相同，一方面，我們正在建立公共財(cái)政基本框架，財(cái)政將同國(guó)有企業(yè)一道逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域；但另一方面，財(cái)政的直接性生產(chǎn)支出即在非競(jìng)爭(zhēng)和不完全競(jìng)爭(zhēng)的生產(chǎn)領(lǐng)域的配置中仍然占有重要地位，主要表現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中比重很大。

　　我國(guó)的公共財(cái)政為什么將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然在上述三大生產(chǎn)領(lǐng)域保持強(qiáng)大的配置功能呢？這由兩個(gè)客觀因素決定。第一，我國(guó)初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，市場(chǎng)配置力低。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)配置資源、催生企業(yè)、塑造和調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及調(diào)節(jié)總供求的能力。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)機(jī)制成熟的基本標(biāo)志，市場(chǎng)配置力的逐步增強(qiáng)屬于羅斯托提出的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段的問(wèn)題�；�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的地位與作用就在于基礎(chǔ)性和支柱性，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多屬支柱性產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，因?yàn)樗鼈冇袕V泛而重要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，如鐵路、電訊、鋼鐵、石油、煤炭、電力等，但支柱產(chǎn)業(yè)并不一定就是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如汽車、建筑業(yè)，二者的重要區(qū)別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，多為重工業(yè)�；�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不主要由政府控制或政府所有，完善而強(qiáng)大的市場(chǎng)體系和強(qiáng)大的以壟斷資本集團(tuán)為核心的私有資本能夠把它們納入自己的配置和調(diào)節(jié)之中；而在發(fā)展中國(guó)家則相反，其中主要原因是這兩大產(chǎn)業(yè)部門(mén)中的企業(yè)都屬資金密集型和技術(shù)密集型，建設(shè)周期長(zhǎng)，高投資、連續(xù)投入性強(qiáng)，對(duì)管理的要求很高。這使得民間資本非常薄弱、市場(chǎng)體系尚不完善的發(fā)展中國(guó)家不得不由政府主辦，造成國(guó)有經(jīng)濟(jì)居主導(dǎo)地位。如果由市場(chǎng)機(jī)制配置，則勢(shì)必時(shí)效低，時(shí)滯長(zhǎng)，甚至無(wú)能為力，不能滿足在開(kāi)放條件下進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)內(nèi)三大結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)）調(diào)整、重塑和完善的客觀需要。舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，我國(guó)的民間資本尚無(wú)力在正常建設(shè)周期內(nèi)組建大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、電力企業(yè)、石油企業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)集團(tuán)，更不用說(shuō)鐵路民航這樣壟斷性較高的行業(yè)了。其實(shí)這就是發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)配置力低所產(chǎn)生的特有的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈也是具體的、歷史的、相對(duì)的，不存在一個(gè)世界各國(guó)同時(shí)代統(tǒng)一的市場(chǎng)失靈標(biāo)準(zhǔn)。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、科技高密集度并直接關(guān)系到國(guó)家信息安全和經(jīng)濟(jì)科技安全，使得政府必須在其核心部分、骨干部分保持強(qiáng)大控制力，這是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不短的時(shí)間里尚不能完全退出上述三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的客觀原因。還必須指出，即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府也對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心部分保持一定程度的控制或壟斷。

　　以政府作為配置主體決不等于各級(jí)政府都辦這三大產(chǎn)業(yè)。黨的十五大和十五屆四中全會(huì)、五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義公有制及其地位作了界定，指出，社會(huì)主義公有制，特別是國(guó)有制的地位不取決于其數(shù)量，而取決于其質(zhì)量和控制力；社會(huì)主義公有制的主體地位是就全國(guó)而言的；對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)政府要“抓大放小”，有所為有所不為。這一重大理論突破為國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重組，為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的確立提供了銳利的思想武器，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)從廣闊的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，進(jìn)入公共領(lǐng)域，并在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位指明了方向和道路。當(dāng)然，這里的國(guó)有企業(yè)也必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行自身改革，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)代企業(yè)制度。推論是，隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的逐步發(fā)育成熟，市場(chǎng)配置力逐漸增強(qiáng)，民間資本日益壯大，市場(chǎng)環(huán)境日益改善，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也將從上述三大產(chǎn)業(yè)中退出一部分，除極少數(shù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)外，一部分為國(guó)有控股企業(yè)，其余部分是國(guó)有資本不控股的企業(yè)，同民營(yíng)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放性格局。只有在那樣的環(huán)境中才能磨煉出強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)，才能提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。

　　第二，鞏固發(fā)展我國(guó)的社會(huì)主義根本制度。社會(huì)主義公有制尤其是全民所有制是社會(huì)主義根本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。資源配置是社會(huì)再生產(chǎn)的決定性環(huán)節(jié)，全民所有制如果不在資源配置環(huán)節(jié)中占有控制性地位，則不可能在再生產(chǎn)即國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部占據(jù)主導(dǎo)地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政基本框架下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不可能在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域取得優(yōu)勢(shì)，從而占有控制性地位，而且一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)部門(mén)大部分并不是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有控制地位的產(chǎn)業(yè)。所以，無(wú)論從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要還是從社會(huì)主義制度的歷史使命來(lái)看，國(guó)有企業(yè)退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域都是十分必要和正常的。而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)性和控制性地位的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，又是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里特有的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，也正需要政府及財(cái)政去彌補(bǔ)，同時(shí)就意味著國(guó)有經(jīng)濟(jì)配置資源職能的“進(jìn)入”和“有所為”。結(jié)論是：國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出完全競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，在不完全競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位，無(wú)論從哪方面說(shuō)都具有現(xiàn)實(shí)的客觀必要性和理論的科學(xué)性。

　　公共財(cái)政的另一職能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏僅提“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”，它適應(yīng)了也概括了西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“純”公共財(cái)政的調(diào)控性。但套用到我國(guó)初級(jí)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中帶有明顯生產(chǎn)性的公共財(cái)政上，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。我國(guó)著名財(cái)政學(xué)家陳共教授首次把這一職能表述為穩(wěn)定與發(fā)展職能（1）。僅補(bǔ)充了“發(fā)展”兩字，卻深刻而準(zhǔn)確地把握了我國(guó)國(guó)情和我國(guó)財(cái)政職能的特殊性。我國(guó)財(cái)政的發(fā)展職能同我國(guó)財(cái)政配置資源職能中的生產(chǎn)性配置和對(duì)科學(xué)文衛(wèi)事業(yè)的公共配置都緊密依存。發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改善和不斷優(yōu)化，是素質(zhì)和效益的提高，生活質(zhì)量的改善和社會(huì)進(jìn)步。我國(guó)財(cái)政的生產(chǎn)性配置，重點(diǎn)在于三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”（2），教育和培訓(xùn)已成為人才養(yǎng)成的基本途徑�？萍寂c教育既是發(fā)展的重要內(nèi)容，更是可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力。發(fā)展科教事業(yè)已成為黨和政府的重大戰(zhàn)略方針，成為財(cái)政公共支出的重點(diǎn)。因此，發(fā)展職能是我國(guó)財(cái)政的特殊性，也是它的優(yōu)勢(shì)。如果說(shuō)對(duì)資源的公共配置是公共財(cái)政職能的主體，那么，發(fā)展則是我國(guó)社會(huì)主義公共財(cái)政的核心和本質(zhì)。因?yàn)榘l(fā)展是社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定性，是“硬道理”，是解決我國(guó)所有問(wèn)題包括改革成功的關(guān)鍵（3）。我國(guó)財(cái)政的模式特征是發(fā)展型公共財(cái)政，政府必須承擔(dān)規(guī)劃和組織發(fā)展的職責(zé)。中央政府啟動(dòng)和組織了西部大開(kāi)發(fā)，政府的財(cái)政投入驅(qū)動(dòng)著西部大開(kāi)發(fā)就是明證。西部大開(kāi)發(fā)是集中了三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，推進(jìn)公共產(chǎn)品大體均等化的大手筆。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)配置力的增強(qiáng)，財(cái)政的發(fā)展職能的內(nèi)容范圍也將有所改變。

　　我國(guó)公共財(cái)政也有收入分配職能，通過(guò)收入手段如稅收和支出手段如社會(huì)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但在社會(huì)公平的內(nèi)涵上，社會(huì)主義財(cái)政有更高的更徹底的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，這就是鄧小平提出的“共同富�！�。共同富裕被鄧小平列為社會(huì)主義本質(zhì)屬性的核心和歸宿，共同富裕是社會(huì)主義所追求的根本目標(biāo)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力的目的，當(dāng)然必須是政府及其財(cái)政進(jìn)行收入分配的根本職能目標(biāo)。社會(huì)主義財(cái)政學(xué)的財(cái)政職能理論如果只簡(jiǎn)單照搬馬斯格雷夫的三職能說(shuō)，作一般地套用闡述，固然不無(wú)必要，但既不指出其產(chǎn)生的特定制度背景和體制內(nèi)涵，又不分析它在中國(guó)土地上的必然改變和發(fā)展，把西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政職能毫無(wú)辨別地等同于發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政職能，還有多少長(zhǎng)久的理論價(jià)值和實(shí)際意義呢？

　　不論是成熟的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是發(fā)展中大國(guó)，公共財(cái)政及其職能都有層次性劃分。這種劃分有兩個(gè)客觀依據(jù)，一個(gè)是公共品本身的層次性分類：全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品；另一個(gè)是政府及其公共職能的層次性劃分；中央政府及其職能，地方各級(jí)政府及其職能。這兩者統(tǒng)一的表現(xiàn)形式便是分級(jí)分稅的預(yù)算管理體制。這是一般規(guī)律，我國(guó)的公共財(cái)政自然不例外。但是，我國(guó)公共財(cái)政職能的層次性劃分又有自己特有的客觀依據(jù)和突出特點(diǎn)。這一特點(diǎn)在很大程度上從國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略分布上產(chǎn)生：中央政府所屬的國(guó)有資本和地方國(guó)有資本。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局為我國(guó)公共財(cái)政及其職能的層次性劃分增添了新的內(nèi)容。由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的資本部分主要由大中型骨干企業(yè)組成，他們不僅是必須創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)，更是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要平臺(tái)和工具，還是科技“國(guó)家隊(duì)”的主要陣地。因此，國(guó)有企業(yè)必須主要集中在中央一級(jí)，以充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、支柱性和控制性等全局性功能。

　　省財(cái)政是地方財(cái)政中主導(dǎo)性的環(huán)節(jié)，又是中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的樞紐，既是公共財(cái)政，又有一定的生產(chǎn)建設(shè)性投資支出。第一，省財(cái)政的職能內(nèi)容為滿足地方公共需要。在分稅制財(cái)政中，地方支出是大頭，只有地方支出具有公共性，才有財(cái)政的整體公共性。我國(guó)財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)性主要體現(xiàn)在中央財(cái)政支出上。由此，省財(cái)政應(yīng)堅(jiān)決、積極、穩(wěn)扎地從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域完全退出，把一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的地方國(guó)有企業(yè)全部逐步民營(yíng)化，把主要財(cái)力投入地方公共需要的滿足，改善地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境與自然環(huán)境，投入科教文衛(wèi)、人力資源開(kāi)發(fā)和社會(huì)保障體系建設(shè)，促進(jìn)地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)共同富裕進(jìn)程。如果省財(cái)政不完全退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，則建設(shè)公共財(cái)政基本框架便成為一紙空文，而且勢(shì)必重蹈低水平重復(fù)建設(shè)的覆轍，重演區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)同構(gòu)化和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)加入WT0，直接融入國(guó)際大市場(chǎng)的環(huán)境下，這無(wú)疑不僅是地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)匯集成中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。在21世紀(jì)前半葉，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)將在基本完成“三改一加強(qiáng)”后，進(jìn)入新的增長(zhǎng)和發(fā)展時(shí)期。這必然對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和教育科技條件提出更大更高的要求，其標(biāo)準(zhǔn)將是世界當(dāng)代水平的。為了實(shí)現(xiàn)未來(lái)的大發(fā)展，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須加緊調(diào)整升級(jí)，中央財(cái)政將面臨國(guó)有大中型骨干企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新的巨大壓力。因而在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)等方面的投入相當(dāng)大一部分肯定會(huì)成為地方財(cái)政的重頭戲。地方財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌，是我國(guó)下世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)三步走戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件。

　　第二，今后不短的時(shí)間內(nèi)仍有必要在�。�集中于中心城市）一級(jí)保留少量國(guó)有資本。中央所屬國(guó)有企業(yè)以為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)的大中型骨干企業(yè)為主，而省屬少量非完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)則以地方受益的中型為主，不排除擁有個(gè)別面向大經(jīng)濟(jì)區(qū)或全國(guó)乃至國(guó)際市場(chǎng)的大型地方國(guó)有企業(yè)；就其功能來(lái)說(shuō)，省屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)應(yīng)該有明顯的地方特點(diǎn)，作為構(gòu)筑中觀（區(qū)域）特色產(chǎn)業(yè)布局的支柱而發(fā)揮作用，為區(qū)域市場(chǎng)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

　　第三，同我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)特色相適應(yīng)，我國(guó)地方公共財(cái)政在很長(zhǎng)時(shí)間里將不可避免地帶有明顯的地區(qū)差異。由于歷史的原因，我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在各省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)中的比重存在較大的差異，對(duì)各省的改革開(kāi)放及地方經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)生了深刻的影響，也必然會(huì)制約我國(guó)的區(qū)域財(cái)政分配關(guān)系。從全國(guó)范圍看，省級(jí)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給尚難以在較短時(shí)間內(nèi)均等化，我國(guó)的區(qū)域財(cái)政關(guān)系是不同步富裕財(cái)政與共同富裕財(cái)政的辯證統(tǒng)一；共同富裕也是有層次的、漸進(jìn)的。鄧小平多次指出，一部分地區(qū)首先富裕起來(lái)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路和必要條件。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的產(chǎn)業(yè)分工，既有利于大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，也有利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱的少量地方國(guó)有骨干企業(yè)就顯得十分必要。

　　市縣財(cái)政不僅要完全退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，而且要退出基礎(chǔ)工業(yè)，建成公共服務(wù)型“純”公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市縣的自然資源條件（較大規(guī)模的自然資源多為國(guó)有或省屬），科技、人才條件及財(cái)政實(shí)力，都不允許支撐資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)及與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相伴隨的競(jìng)爭(zhēng)性地方國(guó)有產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前市縣所屬企業(yè)大多數(shù)為一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的小企業(yè)，而抓大放小是國(guó)家向社會(huì)主義公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略改組的大政策；市縣財(cái)政尤其是縣財(cái)政普遍比較困難，主要原因之一也在于市縣國(guó)有企業(yè)的大面積虧損，這還不包括對(duì)“五小工業(yè)”所產(chǎn)生的嚴(yán)重污染的治理。因此可以說(shuō)，市縣財(cái)政完全退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和基礎(chǔ)工業(yè)是振興地方財(cái)政、完善地方基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)市縣公共財(cái)政的前提。地級(jí)市和縣城是今后幾十年我國(guó)城市化的重點(diǎn)和主體，市縣兩級(jí)的城市化對(duì)我國(guó)農(nóng)村近兩億剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大將具有決定性意義。城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施和軟件環(huán)境建設(shè)，都屬于公共產(chǎn)品供給，城市化為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊空間，又培育了極為深厚的稅源。城市化更加需要公共財(cái)政的支撐。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政的最基層。鎮(zhèn)和鄉(xiāng)雖屬同級(jí)，但建制鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展對(duì)公共品供給的要求同縣城大同小異，而與鄉(xiāng)財(cái)政職能內(nèi)容在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里將有很大差別，在職能建設(shè)上必須予以高度重視。與市縣財(cái)政相比，鄉(xiāng)財(cái)政公共供給的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。由于鄉(xiāng)政府職能財(cái)力有限，直接面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，因此滿足鄉(xiāng)公共需要，主要表現(xiàn)在為基層政權(quán)建設(shè)和確保一鄉(xiāng)平安服務(wù)，為“三農(nóng)”提供公共服務(wù)，并不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是職能最不成熟最不規(guī)范的一級(jí)財(cái)政，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，機(jī)構(gòu)職責(zé)過(guò)多，人浮于事，不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也使農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜進(jìn)一步歸并，一個(gè)縣（市）下轄五六個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），機(jī)構(gòu)砍一半，人員也砍過(guò)半，凡不屬純公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)一律撤消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職責(zé)或事權(quán)同財(cái)權(quán)真正對(duì)應(yīng)起來(lái)。

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　　The Characteristics and Levels of the Functions of the State‘s Public Finance

　　Research Group

　　（Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310012，China）

　　Abstract：The article tends to elaborate，by way of a comparative analysis of the economics history and the functions of finance，on the historical inevitability for the establishment of an infra-structural framework of the nations public finance as well as on its special onnotations. The author sets forth for the first time theconcept that the power of market allocation has a decisive influence over the functions of the nations public finance.In the last part，this ticle defines the levels of financial functions and the grounds such classification stands on.

　　Key words：power of market allocation；public；the functions of public finance；the levels of the functions of public fina

　　*本文系財(cái)政部課題《我國(guó)公共財(cái)政的職能定位和層次性劃分》的主要研究成果。課題組成員：邵鴻烈、沈關(guān)樣、劉初旺。執(zhí)筆人：邵鴻烈。

　�。�1）陳共主編：《財(cái)政學(xué)》修訂本，四川人民出版社1994年版，第37頁(yè)。

　�。�2）《鄧小平文選》第3卷，第377頁(yè)。

　　（3）《鄧小平文選》第3卷，第265、373、377頁(yè)。