一、討論現(xiàn)實(shí)問(wèn)題要防止意識(shí)形態(tài)化

　　前不久，我們針對(duì)中國(guó)加入WTO以后的三農(nóng)問(wèn)題開(kāi)了會(huì)，研討一旦加入WTO，我們的農(nóng)民問(wèn)題會(huì)怎么樣，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)怎么應(yīng)對(duì)。那個(gè)會(huì)是請(qǐng)國(guó)家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請(qǐng)?jiān)盒８阋?guī)范研究的人參加。因?yàn)榧兇飧憷碚摰难芯咳藛T容易把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的討論意識(shí)形態(tài)化。

　　從99年4月份中美加入WTO談判以來(lái)，理論界關(guān)于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當(dāng)然的將WTO和改革開(kāi)放劃了等號(hào)，由于中國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)被二十年發(fā)展過(guò)程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語(yǔ)之下，誰(shuí)要是提出不同意見(jiàn)，誰(shuí)似乎就有反對(duì)改革開(kāi)放的嫌疑。所以關(guān)于WTO問(wèn)題討論很難深入下去，學(xué)術(shù)界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實(shí)，發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在國(guó)際化大背景下，普遍受到?jīng)_擊、挑戰(zhàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來(lái)源，已經(jīng)被近十多年的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所充分證明。人們之所以不愿意說(shuō)，是受制約于這種話語(yǔ)：加入WTO是改革開(kāi)放，認(rèn)為利大于弊，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，就是贊成改革開(kāi)放；如果認(rèn)為加入WTO弊大于利，挑戰(zhàn)大于機(jī)遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

　　有鑒于此，希望今天討論財(cái)政支農(nóng)這么具體的話題，能夠避免這個(gè)不良傾向，不要把本來(lái)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化，意識(shí)形態(tài)化實(shí)際就是簡(jiǎn)單化，簡(jiǎn)單化地討論社會(huì)主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識(shí)形態(tài)化以后，討論就很難深入。所以在我發(fā)表意見(jiàn)以前，要強(qiáng)調(diào)我們討論的問(wèn)題是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，跟意識(shí)形態(tài)沒(méi)有關(guān)系，跟政治問(wèn)題沒(méi)有關(guān)系，也跟院校的教授們的理論沒(méi)有關(guān)系，我們關(guān)注的就是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　二、什么叫財(cái)政支農(nóng)？

　　一般而言，財(cái)政投資主要是公共品領(lǐng)域，那么財(cái)政投資公共品能否對(duì)應(yīng)投入農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)本身是否具有公共品的性質(zhì)，這個(gè)道理是清楚的。

　　對(duì)我國(guó)而言，農(nóng)業(yè)是否具有公共品性質(zhì)呢？按一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當(dāng)然不是公共物品。但事實(shí)上，中國(guó)是個(gè)農(nóng)村人口占70％，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)遍地，并且長(zhǎng)期以來(lái)一直是在以農(nóng)業(yè)為工業(yè)、以鄉(xiāng)村為城市積聚資本的積累過(guò)程中。因此，客觀地說(shuō)，我們應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)本身在相當(dāng)大程度上具有公共品的性質(zhì)，為什么呢？

　　第一，農(nóng)業(yè)與生態(tài)、環(huán)境的保護(hù)高度相關(guān)，特別是郊區(qū)農(nóng)業(yè)具有明顯的生態(tài)和環(huán)境作用。這與國(guó)外沒(méi)有差別。

　　第二，農(nóng)村社會(huì)基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，而更主要的是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，特別地在發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)這樣基本體制條件下，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家政府不向農(nóng)村人口提供社會(huì)保障，天然的就把農(nóng)村、農(nóng)民的社會(huì)保障寄托在土地上，中國(guó)出現(xiàn)的按人口平均分配土地，并且新中國(guó)三代領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)這種分配是不變的。比如土改時(shí)強(qiáng)調(diào)不變（當(dāng)然后來(lái)變了），大包干說(shuō)十五年不變，現(xiàn)在說(shuō)30年不變。不管怎么改變提法，新中國(guó)50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據(jù)的，當(dāng)年毛澤東曾經(jīng)設(shè)想過(guò)以鄉(xiāng)為單位分配土地，實(shí)行大拉平，但是實(shí)際上也做不到，因?yàn)槟膫�(gè)村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區(qū)內(nèi)部人口分配土地，這樣土地事實(shí)上以社區(qū)為邊界、天然就具有對(duì)社區(qū)成員農(nóng)民的生存保障，因此就具有了社會(huì)職能。又由于任何政府，無(wú)論是中國(guó)政府或西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府，都不可能與這樣9億農(nóng)民人口（實(shí)際8億8千萬(wàn)）交易，不可能對(duì)這么龐大的人口提供基本的社會(huì)保障。因此，中國(guó)的農(nóng)村土地承載農(nóng)民的社會(huì)保障功能的制度將是長(zhǎng)期的普遍現(xiàn)象。我們測(cè)算到2030年至少不會(huì)變化。因此從2001年算起，至少在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，土地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保？險(xiǎn)飧齷�本功能，矒Q岱⑸�根鳖i浠�，政府不抠犉H械？?jī)|多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡(jiǎn)單地把土地定義為生產(chǎn)資料，而要把土地首先定義為社會(huì)保障資料。

　　由于農(nóng)業(yè)最基本的資源——土地不能被認(rèn)為是純粹的一個(gè)產(chǎn)業(yè)里的生產(chǎn)資料，這與國(guó)外的差別是本質(zhì)性的。因此土地、農(nóng)業(yè)中的主要資源天然具有保障功能，具有社會(huì)職能；農(nóng)業(yè)便因此具有了公共品的性質(zhì)。

　　三、關(guān)于農(nóng)村的社會(huì)開(kāi)支

　　在所有發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)開(kāi)支毫無(wú)例外，都是由政府財(cái)政保障的。但是在發(fā)展中國(guó)家都是政府財(cái)政不能管、或者管不起的。于是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)開(kāi)支，也要寄托于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身進(jìn)行的收益分配調(diào)節(jié)。也就是說(shuō)，在農(nóng)村社區(qū)組織中，客觀上也發(fā)生了類似于財(cái)政的功能，即二次分配，因此村社經(jīng)濟(jì)，曾有人專門研究縣級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政以下的非正規(guī)財(cái)政、即村社財(cái)政，研究鄉(xiāng)村組織有無(wú)二次分配功能。比如說(shuō)修橋補(bǔ)路，鰥寡孤獨(dú)、照顧生老病死的事，幾千年來(lái)都是由社區(qū)承擔(dān)的。雖然現(xiàn)代制度下的政府以財(cái)政二次分配來(lái)承擔(dān)修橋補(bǔ)路，鰥寡孤獨(dú)這些公共職能，但這不過(guò)是近幾十年才有的事，也就是現(xiàn)代中國(guó)才有的。而長(zhǎng)期看，哪怕二十世紀(jì)歷史看，實(shí)際上財(cái)政上所能承擔(dān)的農(nóng)村的社會(huì)功能也是極其有限的，農(nóng)村社會(huì)開(kāi)支由財(cái)政負(fù)擔(dān)幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經(jīng)濟(jì)和村社社會(huì)本身結(jié)合為一體，其經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展具有一定意義的公共品性質(zhì)。所以三農(nóng)問(wèn)題本身就具有中國(guó)特色，絕對(duì)不可以簡(jiǎn)單地歸類于微觀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)微觀產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域。因此，與財(cái)政投資有關(guān)系的是三農(nóng)。

　　所以，要想說(shuō)清財(cái)政支農(nóng)，首先要把概念搞清，財(cái)政支農(nóng)不是指農(nóng)業(yè)，而是指三農(nóng)。

　　四、以往財(cái)政支農(nóng)的演變過(guò)程

　　現(xiàn)在，再看國(guó)家財(cái)政支農(nóng)到底是什么狀況？自從80年代中期，全國(guó)范圍推進(jìn)了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的這樣一種農(nóng)村基本制度后，國(guó)家財(cái)政基本上不再承擔(dān)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支撐，所謂歷年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的開(kāi)支或支農(nóng)資金，實(shí)際上主要是部門開(kāi)支，農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術(shù)等相關(guān)部門，其實(shí)是部門在財(cái)政的盤(pán)子里分配的所謂支農(nóng)資金。

　　由于86年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，人們很難在原來(lái)的經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)以工支農(nóng)，以工建農(nóng)，以工補(bǔ)農(nóng)。這些國(guó)家不再承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國(guó)家不再承擔(dān)農(nóng)村基層村以下行政性開(kāi)支，也交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國(guó)家也不再承擔(dān)農(nóng)村的社會(huì)保障開(kāi)支，還是交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)去補(bǔ)，去建，去支，國(guó)家允許稅前列支1％，所有支農(nóng)、建農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賦予這些公共職能時(shí)，政策上是可以稅前支付這種開(kāi)支，保證企業(yè)替代國(guó)家財(cái)政職能可以得到一定的稅收優(yōu)惠。

　　但是，1994年分稅制改革時(shí)為了實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)原則而把這些優(yōu)惠取消了。從那以后，全國(guó)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始大規(guī)模私有化，包括北京地區(qū)在內(nèi)。原來(lái)，各地長(zhǎng)期以來(lái)一直以為北京是以集體經(jīng)濟(jì)為主。

　　假說(shuō)政府放棄了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)這些公共品開(kāi)支的責(zé)任，已經(jīng)把它交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強(qiáng)調(diào)所有的企業(yè)應(yīng)該是一條起跑線，稅收拉平。這本來(lái)可以是好政策，如果稅收拉平了，就應(yīng)該請(qǐng)國(guó)家重新承擔(dān)9億農(nóng)民的社會(huì)保障，把原來(lái)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)替代職能，讓政府財(cái)政再承擔(dān)起來(lái)�？蓪�(shí)際上相應(yīng)的安排沒(méi)有作。于是乎，一方面沒(méi)有任何稅收優(yōu)惠，另一方面金融系統(tǒng)商業(yè)化改革以后不再給中小企業(yè)提供貸款，尤其不再給鄉(xiāng)村以下的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款，從90年代中期開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的貸款算起來(lái)下降到不到原來(lái)的1／3.可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)職能喪失了，三農(nóng)問(wèn)題才越來(lái)越嚴(yán)重。

　　比如說(shuō)現(xiàn)在今年的自然災(zāi)害，已經(jīng)導(dǎo)致了有的地區(qū)的人民棄耕撂荒，甚至個(gè)別的流離失所。我們應(yīng)該怎么看待這個(gè)現(xiàn)象？不要忘記，中國(guó)農(nóng)業(yè)做為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，它的地位是相當(dāng)薄弱的。過(guò)去，50年代到70年代，盡管大量從農(nóng)業(yè)提取積累，但國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的投入，從財(cái)政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投資增加，農(nóng)民的無(wú)償勞動(dòng)增加，導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)和供給有了根本變化，從南糧北調(diào)改成北糧南運(yùn)，北方的基礎(chǔ)設(shè)施得到了大面積的改善，整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到穩(wěn)定的提高。中國(guó)從此不再是因?yàn)?zāi)就減產(chǎn)，因?yàn)楸狈剿�利設(shè)施改善了，灌溉面積增加了，再大的災(zāi)荒都不怕了，還造成從南糧北調(diào)改成北糧南運(yùn)。從七十年代后期以來(lái)，再?zèng)]有因?yàn)樽匀粸?zāi)害導(dǎo)致過(guò)全國(guó)性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續(xù)20年，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資基本上表現(xiàn)為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設(shè)，這些問(wèn)題有的已是審計(jì)部門查處過(guò)了。

　　最近我剛從西部各地調(diào)查回來(lái)。人們到貴陽(yáng)、重慶，到所有西部省份的省會(huì)，城市的繁華絕對(duì)不亞于北京，高樓林立，大量未完工房地產(chǎn)項(xiàng)目正在上馬，這些都是西部開(kāi)發(fā)資金，財(cái)政發(fā)國(guó)債投資仍然先上城市建設(shè)項(xiàng)目，基本上還是在重演著過(guò)去的故事。

　　因此，應(yīng)該說(shuō)近二十年財(cái)政支農(nóng)這四個(gè)字可以得到幾個(gè)印象：第一，實(shí)際上是部門在分配財(cái)政資金，在養(yǎng)人，而沒(méi)有真正用于支農(nóng)；有些投入可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第二，財(cái)政稅收政策的改變，實(shí)際上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放棄了對(duì)原來(lái)就有公共品性質(zhì)的“三農(nóng)”的基本保障的職能。因?yàn)榇蠖鄶?shù)中西部地方財(cái)政不可能保證農(nóng)村社會(huì)開(kāi)支，才導(dǎo)致了那里的農(nóng)村出現(xiàn)一系列問(wèn)題，才使得三農(nóng)問(wèn)題越演越烈。

　　五、WTO條件下財(cái)政支農(nóng)的問(wèn)題

　　上述討論中，第一個(gè)是澄清概念，第二個(gè)是指明問(wèn)題在哪？進(jìn)一步要討論的是，既然最近二十年的問(wèn)題是清楚的，那么在WTO條件下，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)如何搞？

　　其一，我們不可能象發(fā)達(dá)國(guó)家那樣搞財(cái)政支農(nóng)。如美國(guó)這個(gè)最典型的發(fā)達(dá)國(guó)家，政府以財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)，我們根本學(xué)不了，因?yàn)槊绹?guó)農(nóng)業(yè)人口僅僅2％。東亞工業(yè)化國(guó)家中，日本的經(jīng)驗(yàn)我們學(xué)不了，日本農(nóng)業(yè)人口8％；再如我國(guó)的臺(tái)灣省農(nóng)村人口10％，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力僅40萬(wàn)，法定農(nóng)業(yè)投資折合人民幣大約每年300億，這樣的支農(nóng)政策我們也照搬不了。我們中國(guó)農(nóng)村人口9億，因此很難完全按發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的模式來(lái)搞我國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)。

　　其二，中國(guó)缺乏操作綠箱政策的基礎(chǔ)條件。當(dāng)人們談綠箱政策時(shí)，應(yīng)該研究操作綠箱政策的基礎(chǔ)條件。我們農(nóng)村沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家那種基本生產(chǎn)單位作為綠箱政策的承接載體。因?yàn)椋�我們�?qiáng)調(diào)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一定三十年不變是對(duì)的，可大多數(shù)地方意識(shí)形態(tài)化地片面理解這個(gè)政策，認(rèn)為只要維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營(yíng)就可以長(zhǎng)治久安，不再?gòu)?qiáng)調(diào)深化農(nóng)村改革的重要性。這可能是他們不太了解大包干以來(lái)農(nóng)村政策的演變過(guò)程。對(duì)此，請(qǐng)注意以下關(guān)于農(nóng)村改革的政策沿革：

　　在20年前中央強(qiáng)調(diào)十五年不變的時(shí)候，曾經(jīng)提出放開(kāi)城市農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，讓農(nóng)民進(jìn)城，當(dāng)時(shí)的政策意圖就是要打破城市二元關(guān)系。這要靠先放開(kāi)城里的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，因此，當(dāng)年有了“倒蛋”大軍，有了“百萬(wàn)雄雞下江南”等被炒作過(guò)的事件。但因?yàn)槌鞘械霓r(nóng)產(chǎn)品供給是和流通部門從財(cái)政拿補(bǔ)貼高度相關(guān)的（比如，當(dāng)時(shí)（80年代）北京大白菜一項(xiàng)補(bǔ)貼3800萬(wàn)）。如果允許農(nóng)民放開(kāi)鮮活農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，意味著財(cái)政補(bǔ)貼就白瞎了。因?yàn)椋�假如鮮活的豬肉可以進(jìn)城，誰(shuí)愿意吃凍豬肉呢？如果沒(méi)有人要國(guó)有流通部門的凍豬肉，財(cái)政就得增加庫(kù)存和虧損的補(bǔ)貼、銀行給的貸款也收不回來(lái)。

　　于是，1985年中央農(nóng)村政策研究室提出第二步農(nóng)村改革，試圖以城市鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)為突破口，打破城鄉(xiāng)二元關(guān)系，就遇到了極大障礙。1986年我到沈陽(yáng)調(diào)查，那里只開(kāi)放了二十幾天的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，沈陽(yáng)市財(cái)政就受不了，因?yàn)樯虡I(yè)、供銷，這些國(guó)營(yíng)流通部門一概向上告急，在城市經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有跟上農(nóng)村改革的制約下，正常的經(jīng)濟(jì)流程被打亂了，財(cái)政作為政府經(jīng)濟(jì)的核心部門客觀上也承受不起增加的虧損，所以只放開(kāi)了20多天。

　　接著，1986年國(guó)家體改委提出：農(nóng)村第二步改革要從以完善社會(huì)化服務(wù)體系入手。但問(wèn)題是誰(shuí)拿錢建社會(huì)化服務(wù)體系？面對(duì)千家萬(wàn)戶、分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家這些支農(nóng)部門怎么服務(wù)？依靠現(xiàn)有的農(nóng)機(jī)站、種子站、供銷社、糧站、信用社、電管所、車管所等社會(huì)化服務(wù)體系，可以呀，拿錢來(lái)。可當(dāng)時(shí)國(guó)家沒(méi)錢。1986年正好是通貨膨脹、物價(jià)上漲，財(cái)政赤字增加，財(cái)政拿不出錢來(lái)。

　　有鑒于此，農(nóng)村第二步改革以市場(chǎng)為突破口，沒(méi)有突得過(guò)；以社會(huì)化服務(wù)體系為突破口，財(cái)政沒(méi)錢。從那開(kāi)始，事實(shí)上農(nóng)村第二步改革就停了，沒(méi)能夠再走下去。以后，雖然還有提法，例如，1993年我們?cè)谵r(nóng)村試驗(yàn)區(qū)提出以稅費(fèi)改革為突破口，1995年提出以城鎮(zhèn)化為突破口等，但由于都涉及整個(gè)體制的制約，都沒(méi)有取得突破性進(jìn)展。

　　15年過(guò)去，對(duì)我們很短暫，但對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，累積矛盾到現(xiàn)在，問(wèn)題就復(fù)雜化了。比如貧困問(wèn)題，上個(gè)世紀(jì)末完成了“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，但據(jù)有關(guān)研究又新增了1億貧困人口，尤其是95年以后，據(jù)國(guó)家公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年農(nóng)村人均現(xiàn)金收入在零值以下的只有1％，到2000年農(nóng)民人均現(xiàn)金純收入在零值或者負(fù)值的占46％。

　　15年前農(nóng)村第二步改革沒(méi)有財(cái)政支持走不下去，破解不了財(cái)政全額補(bǔ)貼城市開(kāi)支這樣的難題，到最后，財(cái)政自己也走不下去了。90年代中期開(kāi)始，不僅是農(nóng)村不保，城市也不保了，不僅是一般生活消費(fèi)不保，連基本的社會(huì)保障不是也保不了嗎？在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不能打破的情況下，在農(nóng)業(yè)人口仍然占絕對(duì)比重的情況下，要求財(cái)政支農(nóng)，或者給生產(chǎn)補(bǔ)貼，都是不可能的。當(dāng)年第二步改革沒(méi)有走下去，是有財(cái)政的緣故，現(xiàn)在財(cái)政連城市都保不了，再讓它支農(nóng)？還是現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)談問(wèn)題，千萬(wàn)不要把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化。

　　在加入WTO以后的約束條件下，我們按發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的路子走不了，但這還只是問(wèn)題的一個(gè)方面。一般的宏觀調(diào)控政策不可能解決三農(nóng)問(wèn)題，即使財(cái)政有錢，農(nóng)村微觀主體十幾年累積的矛盾，到現(xiàn)在不是所謂接近爆發(fā)的臨界點(diǎn)，而是在很多地方已經(jīng)爆發(fā)了。再繼續(xù)我們的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營(yíng)可能也走不下去了；在WTO條件下，分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不可能成為綠箱政策的載體。至少現(xiàn)在，人們承認(rèn)實(shí)在找不到辦法來(lái)解決。

　　比如我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村替代國(guó)家承擔(dān)公共品的責(zé)任，最近人們重視鄉(xiāng)村負(fù)債問(wèn)題，其實(shí)就是這種替代的結(jié)果。6月去貴州調(diào)查，隨便走訪一個(gè)中上等水平的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)債500多萬(wàn)元，預(yù)計(jì)明年負(fù)債會(huì)增加到600多萬(wàn)元。為什么？因?yàn)楝F(xiàn)在“十五小”還未關(guān)完，一旦這一兩年內(nèi)“十五小”都關(guān)完了，鄉(xiāng)村負(fù)債還得大幅度增加。因?yàn)楫?dāng)年“十五小”有利可圖，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資利用當(dāng)?shù)刭Y源上了一批小企業(yè)，如小煤窯、小水泥、小采石場(chǎng)、小冶金�，F(xiàn)在“十五小”要全關(guān)閉，原來(lái)的投資基本上拿不回來(lái)，就會(huì)轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)村債務(wù)。

　　從農(nóng)村基層情況看，以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資虧損已經(jīng)轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)村債務(wù)了，以前的農(nóng)民合作基金會(huì)被關(guān)閉也已經(jīng)轉(zhuǎn)成債務(wù)了，以前有些加強(qiáng)農(nóng)村工作的政策，如雙基教育、普九達(dá)標(biāo)，這些任務(wù)在沒(méi)有錢的地方大部分是債務(wù)。其實(shí)，所有上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，包括紀(jì)念建黨、建國(guó)、建市多少周年，在農(nóng)村基層搞活動(dòng)誰(shuí)給錢？只有負(fù)債�；鶎痈刹空f(shuō)，債多了不愁，虱子多了不咬，后任不理前任帳。結(jié)果債務(wù)越累計(jì)越多。

　　多少下幾次鄉(xiāng)，孬好了解些基層情況就會(huì)明白，歷年的財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)際上很大程度上被相關(guān)部門分配以后，到基層轉(zhuǎn)化為要求一比一配套，轉(zhuǎn)化為基層負(fù)債，最后轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。比如說(shuō)修水庫(kù)，典型的例子是最近調(diào)查的一個(gè)水利設(shè)施建設(shè)，水庫(kù)未弄好，漏水，成了廢庫(kù)，債務(wù)卻不能瞎了，只能往各村攤。增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，按目前財(cái)政投資渠道和投資方式，還能支農(nóng)嗎？支哪個(gè)農(nóng)？且不說(shuō)財(cái)政分盤(pán)子這樣的做法支不了農(nóng)，最后有些只能轉(zhuǎn)化成債務(wù)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。即使有充分的善良愿望，大家都特別廉政，沒(méi)有誰(shuí)為自己爭(zhēng)一分錢的利益，當(dāng)你真從財(cái)政拿一筆錢時(shí)，是支張三呢？還是李四？還是王二麻子？面對(duì)2億4千萬(wàn)農(nóng)戶，支誰(shuí)，不支誰(shuí)？大部分財(cái)政資金，包括扶貧資金，根據(jù)過(guò)去監(jiān)測(cè)調(diào)查，結(jié)果支的是鄉(xiāng)村干部或者干部親屬，一般的有各種名義，這是黨的活動(dòng)積極分子，那是團(tuán)員青年帶頭人，其實(shí)是他的老伴和閨女，支他們了，他們?cè)俟蛢晒�，然后就致富了，然后就脫貧了，然后就各�?jí)干部帶你去看，咱貧困家庭鍋里有肉了，都挺好的。

　　這里有個(gè)交易費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)學(xué)道理，現(xiàn)在講財(cái)政支農(nóng)時(shí)，注意沒(méi)注意農(nóng)村已經(jīng)分戶經(jīng)營(yíng)了，集體經(jīng)濟(jì)已基本上解體了，北京郊區(qū)維持了多少年，最后也沒(méi)維持住，差不多也就那樣了。一旦分戶經(jīng)營(yíng)成為一種制度現(xiàn)實(shí)時(shí)，你會(huì)發(fā)現(xiàn)任何自上而下的與農(nóng)民的交易無(wú)法進(jìn)行，因?yàn)榻灰讓?duì)象太多，導(dǎo)致交易成本過(guò)高，目前一盤(pán)散沙，支農(nóng)支誰(shuí)？憑什么要支他們？有人能審查這人嗎？該支王二麻子，說(shuō)他最好，可是不給張三，有沒(méi)有道理？財(cái)政怎么考核？按照現(xiàn)行制度，只好分盤(pán)子，維持原狀。因此，目前的財(cái)政體制——分盤(pán)子體制，基本上和原來(lái)計(jì)劃體制一樣，也就是說(shuō)，農(nóng)村第二步改革未推進(jìn)得了，當(dāng)年面對(duì)這樣龐大的城市補(bǔ)貼體系，無(wú)法推進(jìn)，這個(gè)體系延續(xù)到今天，15年過(guò)去了，政府財(cái)政面對(duì)分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)怎么支農(nóng)？結(jié)果，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散經(jīng)營(yíng)反而成了財(cái)政支農(nóng)最大的體制障礙。

　　六、怎樣真正做到財(cái)政支農(nóng)

　　一般而言，要真正做到財(cái)政支農(nóng)，有招沒(méi)招呢？在概念、判斷、分析后，應(yīng)該說(shuō)還是有招。其實(shí)北京市在過(guò)去無(wú)論如何在這些方面有相當(dāng)多的成功的經(jīng)驗(yàn)，以我這些年對(duì)北京有限的了解，北京市過(guò)去在維持社區(qū)經(jīng)濟(jì)，在形成農(nóng)村可作投資載體的單位上本來(lái)是有經(jīng)驗(yàn)的。

　　我們以近鄰日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣省為例，很多人都去看過(guò)，我也去考查過(guò)，政府財(cái)政支農(nóng)資金并不分配到各戶，即使他們農(nóng)戶少，農(nóng)村人口少，那也是做不到的。臺(tái)灣只有40萬(wàn)農(nóng)民，與我國(guó)8億多農(nóng)民不能比，但臺(tái)灣40萬(wàn)農(nóng)民也不是說(shuō)每個(gè)人都得到財(cái)政支持。政府只是確定每年支農(nóng)資金是多少？法定的這塊支農(nóng)資金不能挪作它用，現(xiàn)在臺(tái)灣每年幾百億臺(tái)幣的支農(nóng)資金在臺(tái)灣島小小范圍內(nèi)實(shí)在是已經(jīng)支無(wú)可支了。但它有些經(jīng)驗(yàn)可取，具體如下：

　　第一，政府財(cái)政支農(nóng)資金可以用于建立農(nóng)村合作金融業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)民的合作金融建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)協(xié)，不僅可以吸收農(nóng)民的存款，而且可以吸收整個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)的居民存款；對(duì)外可以公平競(jìng)爭(zhēng)，和所有銀行的營(yíng)業(yè)所一樣，但是沒(méi)有稅，就象我們這里原來(lái)合作基金會(huì)不承擔(dān)八種稅費(fèi)一樣，就是為了讓合作金融產(chǎn)生利潤(rùn)，但是利益的60％定向返還給社區(qū)范圍內(nèi)的所有農(nóng)民。返還的方式可通過(guò)綠色證書(shū)培訓(xùn)、通過(guò)社會(huì)事業(yè)支出，整修道路、辦敬老院、辦廣播、辦各種公益活動(dòng)，把60％的收益定向返還到社區(qū)，這就替代政府財(cái)政解決了農(nóng)村社會(huì)開(kāi)支�？赡馨l(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)建立中央農(nóng)林金庫(kù)給予保障，這是第一種。

　　第二，用于市場(chǎng)建設(shè)。這個(gè)市場(chǎng)建設(shè)，當(dāng)然不是哪個(gè)大戶，不是哪個(gè)私營(yíng)企業(yè)家，而是仍然由農(nóng)民合作組織搞。政府只對(duì)農(nóng)民合作免稅地放開(kāi)所有的和農(nóng)業(yè)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是生產(chǎn)資料供給，還是農(nóng)產(chǎn)品銷售，無(wú)論是聯(lián)購(gòu)分銷、分購(gòu)聯(lián)銷，無(wú)論你是什么方式？無(wú)論是批發(fā)、還是專業(yè)市場(chǎng)，這些市場(chǎng)允許農(nóng)民合作組織免稅進(jìn)入，同時(shí)政府投資定向用在農(nóng)民合作組織的市場(chǎng)建設(shè)上，以保證農(nóng)民以最低的經(jīng)營(yíng)成本來(lái)占領(lǐng)最大的市場(chǎng)份額。如果不這樣做，這些東亞社會(huì)都是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，必然因?yàn)槌杀靖叨鴮?dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，日本農(nóng)民能干得過(guò)美國(guó)嗎？韓國(guó)能干得過(guò)美國(guó)嗎？都絕對(duì)干不過(guò)。但他們的農(nóng)民協(xié)會(huì)辦的超市顧客盈門，人們寧可買他們提供的高價(jià)食品。為什么呢？就因?yàn)樗麄兘?jīng)過(guò)多年的宣傳，已經(jīng)使國(guó)民形成一種共識(shí)，這是我們農(nóng)民生產(chǎn)的東西，我們要支撐自己的東西。因此盡管有時(shí)候日本的大米比美國(guó)加利福利亞大米要高20多倍，臺(tái)灣、韓國(guó)大米都比美國(guó)加利福利亞大米要高多少倍，為什么仍然有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)？背后有政府以財(cái)政支農(nóng)資金撐著他們。農(nóng)民辦市場(chǎng)免稅，而且可以憑獲得的收益補(bǔ)充你的虧損，如果純粹講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家、地區(qū)就不能保得住國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。我認(rèn)為這第二個(gè)重要的財(cái)政投資領(lǐng)域?qū)嶋H上是定向投入合作社進(jìn)入的涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)，特別是購(gòu)銷、批發(fā)、專業(yè)市場(chǎng)。讓農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，成立合作社，財(cái)政支農(nóng)資金只對(duì)這些農(nóng)戶聯(lián)合的合作社，不對(duì)個(gè)人。

　　第三，對(duì)生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體投資。這些生產(chǎn)單位都不是單戶，如蔬菜生產(chǎn)合作社或蔬菜生產(chǎn)企業(yè)，如果找不到合作生產(chǎn)單位時(shí)，可以投入給那些股份制生產(chǎn)單位。但政府的投入政策是有區(qū)別的，如果投入的生產(chǎn)企業(yè)不是服務(wù)于社區(qū)的，不帶有公共性質(zhì)，政府投入就是入股，要拿利息。如果投入的生產(chǎn)企業(yè)是合作性質(zhì)的，或者基本具有合作性質(zhì)，政府投入只計(jì)股，不得計(jì)利息。政府即使占有50％以上的股也不能收取利息，因?yàn)槭秦?cái)政投入，作股只是保證投票權(quán)，保證企業(yè)不變成私有，因?yàn)橐坏┦撬饺说钠髽I(yè)，除了納稅，它跟財(cái)政就沒(méi)有關(guān)系了。只有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶有公共性質(zhì)時(shí)，財(cái)政才應(yīng)該投資支持。

　　綜上所述，在WTO條件下政府財(cái)政支農(nóng)一定要有載體。這個(gè)載體一是為農(nóng)村社會(huì)提供基本支持，如農(nóng)民合作金融，其保險(xiǎn)體系要通過(guò)財(cái)政資金來(lái)建立。二是涉農(nóng)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，特別是市場(chǎng)建設(shè)。三是直接生產(chǎn)，包括兩種投資方式：一種是計(jì)股計(jì)息，一種是計(jì)股不計(jì)息，取決于對(duì)方的性質(zhì)，合作性質(zhì)，計(jì)股不計(jì)息，私人性質(zhì)、股份制性質(zhì)的，計(jì)股計(jì)息。