一、中國(guó)的財(cái)政體制改革

　　建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)多次改革。比較起來(lái)，1994年的財(cái)政體制改革影響最深遠(yuǎn)，成效最明顯，可以說(shuō)是劃時(shí)代的、具有里程碑意義的改革。這次改革的背景是1992年春季小平同志的“南巡談話”，后來(lái)形成了中共中央1992年2號(hào)文件�！罢勗挕钡膬�(nèi)容十分豐富，其中與1994年經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系最為密切的，是明確提出了社會(huì)主義也要有市場(chǎng)的觀點(diǎn)。1992年秋，江澤民同志在黨的十四大政治報(bào)告中，用了很長(zhǎng)的篇幅來(lái)回顧我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，并根據(jù)小平同志的思想提出了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這是十四大對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的一個(gè)重大貢獻(xiàn)，也是我們對(duì)經(jīng)濟(jì)理論上的一個(gè)劃時(shí)代的貢獻(xiàn)。第二年3月全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，其中一條重要的修正意見，就是在原來(lái)的《憲法》中加上12個(gè)字：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。這標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全國(guó)人民共同的奮斗目標(biāo)。

　　從小平同志提出這一思想到全國(guó)人大完成法律程序，實(shí)際上就用了一年的時(shí)間，而這一年時(shí)間的思想統(tǒng)一過(guò)程的基礎(chǔ)則用了十年還多一點(diǎn)。如果沒(méi)有1979年黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的思想解放和實(shí)踐過(guò)程，1993年全黨和全國(guó)各族人民要達(dá)到這樣的共識(shí)是不可能的。

　　1993年全國(guó)人大會(huì)議開過(guò)之后，很快成立了黨的十四屆三中全會(huì)文件起草小組，江澤民同志親自領(lǐng)導(dǎo)了起草小組的工作。這年春天，江澤民同志召集文件起草小組同志開會(huì)，重點(diǎn)講了十個(gè)觀點(diǎn)。后來(lái)形成的十四屆三中全會(huì)的決議文件就是十個(gè)問(wèn)題，框架就是江澤民同志講的十個(gè)觀點(diǎn)。1993年秋，黨的十四屆三中全會(huì)順利召開，全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第四部分第18條，對(duì)財(cái)稅體制改革提出了三項(xiàng)任務(wù)：一是把地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)的原則，改善和完善稅收制度。三是改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。十四屆三中全會(huì)決議通過(guò)，就標(biāo)志著這次財(cái)政體制改革正式拉開了序幕。

　　改革的重點(diǎn)是工商稅制改革和分稅制財(cái)政體制改革。我們?cè)瓉?lái)的工商稅制稅種比較多，有30多種稅，并且?guī)в斜容^強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，有些稅已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。比如產(chǎn)品稅，它是按一個(gè)個(gè)產(chǎn)品分大類來(lái)征稅的。這在產(chǎn)品種類不多、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠快的情況下還能勉強(qiáng)應(yīng)付。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，確定這些新產(chǎn)品應(yīng)納的稅種以及適用的稅率就十分困難，而且原來(lái)的產(chǎn)品稅重復(fù)征稅問(wèn)題也比較嚴(yán)重，因此，亟需建立一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、沒(méi)有重復(fù)征稅的新稅制。

　　當(dāng)時(shí)稅制改革還面臨一個(gè)問(wèn)題，就是隨意減免稅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在1993年，江澤民同志曾經(jīng)多次嚴(yán)肅指出，稅收一年流失1000億元。而當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入只有4000多億元，每年流失掉1/4.后來(lái)事實(shí)證明總書記的判斷是完全正確的。

　　工商稅制的改革首先是簡(jiǎn)化了稅收的種類，從過(guò)去的30多種簡(jiǎn)化為18種，停征產(chǎn)品稅，開征增值稅。這是一項(xiàng)重大的改革。其實(shí)為了改產(chǎn)品稅為增值稅，財(cái)政部從1984年就開始試點(diǎn)，但因當(dāng)時(shí)不具備條件，所以沒(méi)有推開。增值稅的扣除非常復(fù)雜，當(dāng)時(shí)曾設(shè)想采用“實(shí)耗法”扣除，即扣除商品生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)際消耗的部分后征稅，以避免重復(fù)征稅，但很難操作。我們?cè)��?jīng)請(qǐng)了十個(gè)很有經(jīng)驗(yàn)的稅務(wù)專管員來(lái)計(jì)算一個(gè)產(chǎn)品應(yīng)征的稅賦，結(jié)果十個(gè)人算出十種結(jié)果。到1994年我們推出的增值稅就比較完善了，前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票，到后一道產(chǎn)品出售時(shí)，可以憑發(fā)票上已經(jīng)交納的稅款予以扣除。

　　工商稅制的改革形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，多稅種、多環(huán)節(jié)的復(fù)合稅制。

　　工商稅制確定以后，分稅制改革就能夠進(jìn)行了。簡(jiǎn)單說(shuō)，分稅制就是將各項(xiàng)稅收按稅種在中央和地方之間合理劃分。海關(guān)關(guān)稅、消費(fèi)稅全部歸中央，消費(fèi)稅里的應(yīng)稅產(chǎn)品都是單獨(dú)列出的，比如香煙、汽車、化妝品等不多的品種，國(guó)家要進(jìn)行宏觀調(diào)控。營(yíng)業(yè)稅基本歸地方，個(gè)人所得稅當(dāng)時(shí)也歸地方。在這個(gè)問(wèn)題上當(dāng)時(shí)地方和中央還有爭(zhēng)論，我主張個(gè)人所得稅要共享。企業(yè)所得稅當(dāng)時(shí)也有爭(zhēng)論。現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，在當(dāng)時(shí)的情況下，要推進(jìn)這一改革，不做出一點(diǎn)讓步是不行的。2001年，我們推出企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅改為中央和地方共享稅的改革非常順利，今年已經(jīng)開始實(shí)施了。

　　比較重要的是增值稅的分享，增值稅當(dāng)時(shí)有3000億元的收入，增值稅的分享比例為中央得75%，地方得25%.以1993年的收入為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時(shí)，增值稅和消費(fèi)稅實(shí)行增量三七分成。即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%.從增值稅一個(gè)稅種上來(lái)看，其增量的分配情況是，地方第一筆得到25%，第二筆得到的是增量的75%里的30%，那就是22.5%，加上前面的25%，地方一共得47.5%，中央得52.5%.這是一個(gè)臨界點(diǎn)。如果將增量的分成比例調(diào)到1：0.35，地方就要得大頭，如果調(diào)到1：0.25，中央就要得更多一點(diǎn)。實(shí)際上1：0.3的比例是一個(gè)趨于無(wú)窮小的軌跡，使增值稅最終趨于七五二五的分成比例。

　　財(cái)稅體制改革后，形成了較好的效應(yīng)：（1）形成了穩(wěn)定的大家都比較滿意的雙贏的財(cái)稅體制。新的財(cái)政體制從1994年建立起來(lái)，已經(jīng)穩(wěn)定了8年，這樣就建立起了上下左右互相信賴的基礎(chǔ)。（2）基本理順了中央和地方、國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系。（3）財(cái)政收入形成了穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制�！捌呶濉睍r(shí)期財(cái)政收入平均每年增加187億元，“八五”前兩年為200多億元，1993年、1994年每年增加800多億元。此后財(cái)政收入每年增加1000多億元，使得“八五”的財(cái)政收入平均每年增加661億元，“九五”又上了一個(gè)臺(tái)階，平均每年增加1431億元。2001年比上年增加2976億元，增長(zhǎng)了22.2%，當(dāng)然，這一年有一些特殊的增收因素。

　　我的理念是，國(guó)家財(cái)政要有一定的實(shí)力才行。最近有的專家主張財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不要太高，不要提“提高兩個(gè)比重”。我不同意這種意見。我國(guó)是多民族、幅員遼闊的社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)發(fā)展極不平衡，中央財(cái)政沒(méi)有足夠支配的資金是不行的。我一直主張，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重應(yīng)該提高到20%以上。1997年，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重為11.6%，2001年是17.1%，爭(zhēng)取過(guò)兩年達(dá)到20%.中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重應(yīng)占60%以上�，F(xiàn)在中央本級(jí)的財(cái)政收入占到52%，加上地方上解的500多億元可達(dá)56%，今年年底要爭(zhēng)取達(dá)到60%.中央集中的財(cái)政收入要保證合理的使用，中央政府自己的支出要保持合理的比例，大體應(yīng)在30%左右。1994年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為2389億元，2001年達(dá)到6015億元，7年來(lái)增加了3626億元，平均每年增加518億元。增加的錢用在什么地方，第一是長(zhǎng)工資，國(guó)家現(xiàn)在一次要給4600多萬(wàn)人長(zhǎng)工資。第二是增加社保支出。企業(yè)下崗人員多，國(guó)家提出“兩個(gè)確保”，實(shí)行“三三制”的負(fù)擔(dān)原則，即企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一、社會(huì)籌集三分之一、財(cái)政補(bǔ)助三分之一。結(jié)果搞了幾年成了“三七制”，中央拿70%，企業(yè)和地方拿30%.現(xiàn)在中央財(cái)政一年用于社保性的開支1000多億元。不僅如此，這些年我們還做了不少以前不敢想象的造福子孫萬(wàn)代的好事，比如實(shí)施天然林工程、退耕還林（還草）工程等。

　　二、當(dāng)前財(cái)政工作的一些情況

　　近年來(lái)，一些人對(duì)財(cái)政工作提出了一些看法，有的對(duì)財(cái)政收入增幅高于GDP的增幅不理解。如1998年財(cái)政收入增加1225億元，增幅為14.2%，而當(dāng)年GDP的增幅是7.8%.我們認(rèn)為，對(duì)此不能僅看表面現(xiàn)象，要作具體分析。如1998年增收的1225億元中，有550億元屬于特殊性增收因素。一是根據(jù)“收支兩條線”的規(guī)定，把一部分行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入納入到預(yù)算之內(nèi)，一共納入478億元，比上一年增加肋多億元；二是清理欠稅，稅務(wù)部門在1998年底清理欠稅達(dá)275億元；三是1997年7月開始，對(duì)銀行的營(yíng)業(yè)稅提高了3個(gè)百分點(diǎn)，到1998年銀行營(yíng)業(yè)稅增加70多億元。四是1998年個(gè)人所得稅增加了78億元。其他還有一些小賬。如果扣除這樣一些特殊因素，財(cái)政收入的增幅還不到8%，與GDP的增幅是比較接近的。再如1999年的財(cái)政收入比上年增加1568億元，增長(zhǎng)的幅度是15.9%，GDP的增長(zhǎng)幅度是7.1%.那年的情況是，海關(guān)打擊走私，海關(guān)稅收大量增加，比上年多收入709億元。那一年的股票市場(chǎng)還特別好，證券交易印花稅收入282億元，比上年增加了77億元。所以這幾年財(cái)政收入增長(zhǎng)的幅度高一點(diǎn)是正常的現(xiàn)象，并沒(méi)有加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。企業(yè)的宏觀稅負(fù)和微觀稅負(fù)始終是穩(wěn)定的，沒(méi)有提高。

　　有的人認(rèn)為中央財(cái)政日子好過(guò)，基層財(cái)政的日子越來(lái)越難過(guò)。說(shuō)中央財(cái)政過(guò)的是“美日子”，省級(jí)財(cái)政過(guò)的是“好日子”，市級(jí)財(cái)政過(guò)的是“苦日子”，縣鄉(xiāng)財(cái)政是“沒(méi)法過(guò)日子”，以至于苦到工資都發(fā)不出去。我們對(duì)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，特別是在調(diào)資政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的部分縣鄉(xiāng)拖欠干部職工工資的現(xiàn)象非常重視，中央領(lǐng)導(dǎo)耳提面命，要我們認(rèn)真來(lái)抓。我們采取了很多措施。但這個(gè)問(wèn)題需要具體分析。我覺(jué)得，從財(cái)力上講，各個(gè)省市不應(yīng)當(dāng)發(fā)不出工資，特別是國(guó)家規(guī)定的應(yīng)發(fā)工資。2001年，地方總財(cái)力達(dá)到10965億元，而所有地方行政事業(yè)單位職工應(yīng)發(fā)國(guó)家規(guī)定工資為3571億元，占地方總財(cái)力的32.6%.問(wèn)題是有的地方熱衷于搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，而不是先�！俺燥垺�。因此，我們要求采取兩條政策：一是預(yù)算必須先保“吃飯”，當(dāng)年的工資必須發(fā)，不得拖欠。二是歷年欠發(fā)的工資必須由地方自己消化。否則就不能形成一個(gè)良好的機(jī)制。

　　近年來(lái)還出現(xiàn)一個(gè)新情況，就是財(cái)政收入每年增加很多，但日子卻越來(lái)越緊。研究來(lái)研究去，覺(jué)得支出方面的漏洞太大。所以我們從2000年開始進(jìn)行了一系列財(cái)政支出管理方面的改革。支出管理改革的內(nèi)容大大小小有十項(xiàng)，估計(jì)也要用7年左右的時(shí)間才能基本完成。支出管理改革的重點(diǎn)是三項(xiàng)，一項(xiàng)是“收支兩條線”管理改革。對(duì)所有預(yù)算外收入都要實(shí)行收支脫鉤和收繳分離。第二是國(guó)庫(kù)管理制度改革。主要是清理單位賬戶，實(shí)行單一賬戶體系。財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)直接撥付給商品或勞務(wù)的提供商，減少資金在途時(shí)間，減少資金滯留，減少浪費(fèi)。第三個(gè)比較重要的改革是部門預(yù)算制度改革。我們從2000年開始給“人大”報(bào)部門預(yù)算。第一年報(bào)了4個(gè)部門，2001年國(guó)務(wù)院29個(gè)部門中的26個(gè)部門都向“人大”編報(bào)了部門預(yù)算，得到了“人大”的肯定。

　　當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政工作的主要任務(wù)是貫徹好一個(gè)政策，即積極的財(cái)政政策。處理好四個(gè)問(wèn)題：一是初步建立起有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。我們這一屆政府面臨國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有企業(yè)改革的核心問(wèn)題就是人的問(wèn)題，人浮于事，效率低下，要想不吃“大鍋飯”，就得開個(gè)規(guī)范的、世界通行的社會(huì)保障制度的“大鍋飯”，建立起有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系，低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、可持續(xù)；二是初步建立起公共財(cái)政的框架，重點(diǎn)是基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新；三是搞好稅費(fèi)改革，重點(diǎn)是農(nóng)村稅費(fèi)改革和交通車輛稅費(fèi)改革；四是逐步提高“兩個(gè)比重”。

　　三、關(guān)于積極的財(cái)政政策

　　我國(guó)近年來(lái)連續(xù)實(shí)施的積極的財(cái)政政策，在世界上引起了非常好的反響，認(rèn)為這是世界上一個(gè)成功的范例。

　　1997年7月2日，亞洲金融危機(jī)從泰國(guó)開始，席卷整個(gè)東南亞，生產(chǎn)下降、貨幣貶值，人民生活下降。我們的出口遇到了困難，1998年只增長(zhǎng)了0.5%.1998年3月19日，朱镕基總理接見記者時(shí)談到，亞洲金融危機(jī)必將波及中國(guó)。其后，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委及一些專家學(xué)者向黨中央、國(guó)務(wù)院提建議：為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，要調(diào)整國(guó)家的財(cái)政政策，實(shí)行反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)。1998年6月，黨中央果敢決定，調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，由適度緊縮的財(cái)政政策調(diào)整為積極的財(cái)政政策，同時(shí)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策。具體措施是，當(dāng)年發(fā)行1000億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。積極的財(cái)政政策執(zhí)行以后，第一年就見效。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，積極的財(cái)政政策已執(zhí)行了四年，共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債5100億元，帶動(dòng)了銀行貸款，帶動(dòng)了地方的投入，形成了兩萬(wàn)多億元的建設(shè)規(guī)模。當(dāng)時(shí)鋪開的攤子，大約再有一年多的時(shí)間就可以完工。

　　現(xiàn)在需要研究的一個(gè)問(wèn)題是，積極的財(cái)政政策實(shí)行多長(zhǎng)時(shí)間合適。有的同志提出，現(xiàn)在我們的債務(wù)依存度已經(jīng)不低，債務(wù)的總額也不少，發(fā)債何時(shí)是個(gè)了。這個(gè)問(wèn)題提得很深刻。原來(lái)我們?cè)鴾?zhǔn)備從今年開始收手，經(jīng)過(guò)幾年的時(shí)間，讓積極的財(cái)政政策告一段落。因?yàn)榛�本建設(shè)項(xiàng)目是“金上馬，銀下馬”，不能半途而廢。去年開始，黨中央、國(guó)務(wù)院決定，除了西部大開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目之外不再上新的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間，大體可以逐步退出。但今年碰到一個(gè)特殊情況，2001年美國(guó)經(jīng)濟(jì)下降，日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，歐洲經(jīng)濟(jì)也不景氣，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，今年繼續(xù)發(fā)行1500億元國(guó)債，以保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。2001年我國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.7%，債務(wù)余額大體占GDP的16%左右，各項(xiàng)指標(biāo)都還在可承受的范圍之內(nèi)。當(dāng)然，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。我們也要密切關(guān)注各項(xiàng)相關(guān)指標(biāo)的變化，并采取一系列措施積極防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。至于積極的財(cái)政政策究竟實(shí)行多長(zhǎng)時(shí)間，我的觀點(diǎn)是，只要經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，走入正常軌道，各項(xiàng)改革特別是投融資體制改革有個(gè)好的起步，積極的財(cái)政政策也就到了淡出的時(shí)候。