積極財政政策已實施5年有余，是我國50余年來第一次真正以財政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定政策，必將成為我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控史中的重要一頁。因此，現(xiàn)在我們有必要對積極財政政策進行回顧與評價，目的不僅在于肯定積極財政政策在過去5年里對經(jīng)濟復蘇作出的貢獻，還在于總結(jié)積極財政政策的成功經(jīng)驗，以史為鑒。

　　一、積極財政政策的主要內(nèi)容

　　財政政策的四大常用工具包括預算政策、稅收政策、支出政策和公債政策。1998年以來實施的積極財政政策，所采取的各項措施基本上都可以歸類為以上四大政策領(lǐng)域。

　�。ㄒ唬┲С稣�策

　　1.1998年的主要措施。1998年8月，全國人民代表大會第四次常務委員會通過財政調(diào)整方案：（1）財政向四大國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元長期國債，專門用于國家預算內(nèi)的基礎(chǔ)設施建設投資；（2）把年初預算中原用于基礎(chǔ)設施建設的180億元調(diào)整為經(jīng)常用于增加科技教育投入、國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障、離退休人員養(yǎng)老金的足額發(fā)放和增加搶險救災支出（主要針對1998年的大洪水救災）。

　　在基礎(chǔ)設施建設中，主要增加了6個領(lǐng)域的投資。（1）農(nóng)林水利和環(huán)境保護工程。一方面，重點安排水利工程建設投資，用于大江大河的防洪水利工程，1998年全年水利建設投資達到358億元；另一方面，加強建設國家重點生態(tài)環(huán)境項目以及國有天然林保護工程和十大防護林體系。（2）交通通訊建設。加快鐵路、公路、機場、航道的建設，發(fā)展數(shù)字通信和移動通訊網(wǎng)絡。（3）城市基礎(chǔ)設施建設。重點支持大中型城市的排水、供熱、污水處理、垃圾處理、城市道路和綠化等方面的項目。（4）城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造。城市電網(wǎng)改造主要是擴容，農(nóng)村電網(wǎng)改造與農(nóng)村電網(wǎng)管理體制改革同步進行，目的是做到同網(wǎng)同價，減輕農(nóng)民負擔。（5）國家直屬儲備糧庫建設。建設250億公斤倉容的國家儲備糧庫，全年國家直屬儲備糧庫建設投資達到年初計劃數(shù)的17.5倍。（6）經(jīng)濟適用房建設。據(jù)統(tǒng)計，截止到1998年12月底，用于基礎(chǔ)設施項目的投資資金總額達到2173.5億元。

　　除了增加基礎(chǔ)設施投資外，還增加了其他領(lǐng)域的支出。（1）增加社會保障支出。一方面，為了緩解地方政府的財政壓力，中央政府增加轉(zhuǎn)移支付20億元，用于支持企業(yè)職工基本養(yǎng)老金保險制度的改革；另一方面，為了切實保障國有企業(yè)下崗職工的基本生活，中央財政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，安排144億元補助金和借款，專項用于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程。（2）增加抗洪救災和災后重建經(jīng)費。為了保證災民的基本生活，控制災后疫情的發(fā)生，順利開展災后重建工作，僅中央財政撥付的救災和救濟經(jīng)費就達83.7億元。（3）加大中央財政對科教的投入力度。從1998年起的五年內(nèi)，中央財政支出中教育經(jīng)費所占比例每年要提高1個百分點，重點用于支持高校體制改革和高等學校辦學條件的改善，確保國家重點科研項目的資金需要等。

　　2.1999年的主要措施。1999年初增發(fā)長期國債500億元。到年中，針對當時的經(jīng)濟形勢，報請全國人大常委會審議批準，又增發(fā)600億元長期國債。這些資金仍然主要用于基礎(chǔ)設施建設。

　　在1998年增加基礎(chǔ)設施投資的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加投資，用于在建的基礎(chǔ)設施項目。1999年除了繼續(xù)加大基礎(chǔ)設施投入外，還增加了支持企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級的投入。國家拿出153億元用于企業(yè)技術(shù)改造項目貼息，按照“品種、質(zhì)量、效益”和擴大出口的要求，鼓勵企業(yè)采用先進技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

　　在增加基礎(chǔ)設施建設的同時，提高“三條保障線”水平和機關(guān)事業(yè)單位職工工資。（1）為了提高國有企業(yè)下崗職工等低收入人員的基本生活保障水平，在下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的基礎(chǔ)上，從1999年7月1日起，補助水平提高30％。（2）增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資，月人均基本工資提高30％，相應增加機關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費，并提高企業(yè)離退休人員的待遇。（3）大幅度增加中央扶貧資金規(guī)模，通過以工代賑方式加強生態(tài)環(huán)境建設，增加居民收入。這些收入分配政策的調(diào)整，使當年財政支出增加了540億元，受益面達8400萬人。

　　3.2000年的主要措施。2000年初發(fā)行了1000億元長期建設國債，并在下半年進行了一次預算調(diào)整，經(jīng)全國人大常委會批準，又增發(fā)500億元長期建設國債，共計1500億元國債資金。中央明確提出，這些資金原則上不上新項目，集中力量完成在建項目。這些新增國債資金主要投向五個領(lǐng)域：（1）基礎(chǔ)設施項目，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設、鐵路建設、新增100億公斤糧庫建設和中西部地區(qū)旅游設施建設。（2）水利和生態(tài)項目，包括水利基礎(chǔ)設施建設、移民建鎮(zhèn)、退耕還林還草、天然林和草場保護工程、京津周圍沙源治理啟動工程等。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目，包括企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、城市道路交通環(huán)保等設施國產(chǎn)化、國防軍工企業(yè)技術(shù)改造以及生物等重大科技項目。（4）教育設施，包括因高校擴招增加學生校舍等基礎(chǔ)設施建設、中西部高校建設補助等。（5）城市環(huán)保項目。

　　2000年，我國加快了社會保障體系的建設步伐，研究和制定了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，推進城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障力度。當年，中央財政用于基本養(yǎng)老金補助和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助，分別比1999年增長98.1％和50.1％；提高城市低收入人群的保障標準，全國城市居民最低生活保障支出較上年增長50％。

　　與此同時，2000年增發(fā)的500億元特別建設國債，主要用于西部大開發(fā)，并且增加對中西部地區(qū)的財政補助。2000年，中央財政進一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對中西部地區(qū)行政事業(yè)單位人員工資和建立“三條保障線”的資金補助，共計614.7億元。

　　4.2001年的主要措施。2001年全年發(fā)行1500億元長期建設國債，其中，1000億元建設國債用于彌補前期基礎(chǔ)設施在建項目后續(xù)資金不足和工程收尾，500億元特種國債支持西部大開發(fā)，主要用于青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、生態(tài)建設等一些重大基礎(chǔ)設施建設。同時，為配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，繼續(xù)加大對設備和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，繼續(xù)實施對技術(shù)改造的貼息政策。到2001年底，國債技術(shù)改造貼息資金安排國有重點企業(yè)已開工技術(shù)改造項目781個。

　　在增加基礎(chǔ)設施建設資金，調(diào)整建設國債資金使用方向的基礎(chǔ)上，中央財政安排巨額資金，繼續(xù)提高行政事業(yè)單位職工工資和離退休人員的離退休費。同時，中央財政還增加了對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，專項安排一定規(guī)模的預算周轉(zhuǎn)資金，用于緩解中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層季節(jié)性拖欠工資問題。2001年，中央財政用于社會保障性支出達982億元，是1998年的5.18倍。據(jù)統(tǒng)計，截止到2001年底，全國共有4700多萬社會保障對象得到國家預算的社會保障資金補助。

　　5.2002年的主要措施。2002年繼續(xù)發(fā)行長期建設國債1500億元，其中，1250億元列入中央預算，其余250億元轉(zhuǎn)貸地方使用。國債資金主要用于在建國債項目、西部開發(fā)項目、重點企業(yè)改革項目、南水北調(diào)工程、京津水資源保護工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和教育以及公檢法設施建設。特別是在天然林保護工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)業(yè)科技項目等方面，除了增發(fā)國債安排的支出外，中央財政還增加了206億元。2002年全國財政用于支援農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費方面的支出達到1088億元，比上年增長18.6％。

　　2002年繼續(xù)實施增加居民收入的支出政策。2002年7月1日起，再次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，并重點照顧退休早、基本養(yǎng)老金偏低的老工人、軍隊專業(yè)干部，再次提高了在鄉(xiāng)老復員軍人優(yōu)撫待遇和建國初期參加革命的老干部退休待遇水平。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6％。據(jù)統(tǒng)計，城市居民最低生活保障對象，由1998年底的184萬人，增加到2002年底的2060萬人。

　　（二）稅收政策

　　1.1998年的主要措施。1998年，針對亞洲金融危機造成的外需低迷，出口增長壓力加大，我國及時調(diào)整了稅收政策，以支持出口，吸引外資和減輕企業(yè)負擔。具體措施包括以下三方面：

　　第一，提高出口退稅率。為了支持外貿(mào)出口，我國分批提高紡織原料及制品、紡織機械、煤炭、水泥、鋼材、船舶換部分機電、輕工產(chǎn)品的出口退稅率，加大“免、抵、退”稅收管理辦法的執(zhí)行力度。

　　第二，降低關(guān)稅稅率。為了鼓勵引進國外先進技術(shù)設備，擴大利用外資，我國調(diào)整了進口設備的稅收政策，降低關(guān)稅稅率；對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項目和國內(nèi)投資項目，在規(guī)定的范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)的增值稅。

　　第三，清理整頓收費。為了減輕企業(yè)和社會負擔，1998年清理了涉及企業(yè)的政府性基金和收費，分三批取消了727項不合法、不合理的收費和基金，減輕企業(yè)和社會負擔370多億元。

　　2.1999年的主要措施。1999年的稅收政策進行了進一步調(diào)整，不僅繼續(xù)支持出口和吸引外資，而且還對國內(nèi)的固定資產(chǎn)投資和消費予以鼓勵。

　　第一，進一步提高出口退稅率。1999年初和1999年7月1日，我國兩次提高出口退稅率，出口退稅率檔次由原來的17％、13％、11％、9％和5％五檔簡并為17％、15％、13％和5％四檔，綜合退稅率達到15.51％。國家稅務總局分3次共下達出口退稅計劃指標636億元，全年出口退稅額622億元，比上年增加42％。

　　第二，鼓勵外商投資。為了吸引外商投資，從1999年7月2日起，對從事能源、交通、港口建設項目的外商投資企業(yè)，按15％的優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅。

　　第三，鼓勵國內(nèi)投資。為鼓勵固定資產(chǎn)投資，從7月1日起，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅按現(xiàn)行稅率減半征收；對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目的國產(chǎn)設備投資，可按40％的比例抵免企業(yè)所得稅。為鼓勵房地產(chǎn)投資和促進房地產(chǎn)市場發(fā)展，從8月1日起，對涉及房地產(chǎn)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免。為鼓勵證券投資，調(diào)低了B股證券交易印花稅稅率。

　　第四，鼓勵消費。為鼓勵消費，調(diào)節(jié)個人收入差距，9月30日國務院頒布《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，規(guī)定從11月1日起，對儲蓄存款利息恢復征收個人所得稅。2000年共征收149億元，2001年征收279億元�；謴驼魇绽�息稅對刺激居民儲蓄向消費、投資轉(zhuǎn)化起到一定作用。

　　3.2000年的主要措施。2000年的稅收政策作用范圍進一步拓展，不僅繼續(xù)鼓勵投資，而且對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和西部地區(qū)的某些產(chǎn)業(yè)加大了優(yōu)惠力度。

　　第一，鼓勵投資，推動技術(shù)進步。從2000年1月1日起，暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。從年中開始，對于軟件、集成電路等產(chǎn)業(yè)和科技成果的轉(zhuǎn)化，給予一系列的稅收優(yōu)惠政策。對國有企業(yè)采取了加速折舊、對新增研究與開發(fā)費用允許按150％扣除的優(yōu)惠政策。

　　第二，繼續(xù)推進稅費改革，減輕企業(yè)和社會負擔。取消了238項涉及交通和車輛收費項目，平均每年減輕企業(yè)和社會負擔約145億元。

　　第三，加大對西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策。對設在西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在一定期限內(nèi)，按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè)，企業(yè)所得稅實行兩年免征、三年減半征收。對西部地區(qū)的內(nèi)外資鼓勵類產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，在投資總額內(nèi)進口自用先進技術(shù)設備，除國家規(guī)定不予免稅的商品外，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

　　4.2001年的主要措施。2001年的稅收政策主要是鼓勵投資者在國內(nèi)資本市場上的投資，并通過增值稅的調(diào)整，扶持部分產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展。

　　第一，鼓勵證券投資。為鼓勵投資者增加對國內(nèi)資本市場的投資，提高我國證券市場的流動性，我國先后4次調(diào)整了證券交易印花稅稅率。2001年11月16日起對A股和B股的證券交易印花稅稅率，分別由原來的4‰和3‰統(tǒng)一降為2‰。同時，繼續(xù)對個人股票交易所得暫免個人所得稅。

　　第二，扶持部分產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展。2001年，我國又出臺了一些增值稅優(yōu)惠政策，旨在扶持部分產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展。財稅［2001］141號文件規(guī)定，對于鑄、鍛企業(yè)生產(chǎn)銷售的用于生產(chǎn)機械的商品鑄鍛件，實行先按規(guī)定征收增值稅，后按實際繳納增值稅額返還35％的辦法。對于資源綜合利用產(chǎn)品增值稅，財稅［2001］198號文件規(guī)定，對于下列產(chǎn)品實行即征即退辦法：（1）利用煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖生產(chǎn)加工的頁巖油及其他產(chǎn)品；（2）在省吃儉用原料中摻有不少于30％的廢舊瀝青混凝土生產(chǎn)的再生混凝土；（3）利用城市生活垃圾生產(chǎn)的電力；（4）在生產(chǎn)原料中摻有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等爐底渣及其他廢渣生產(chǎn)的水泥。此外，對于煤矸石、煤泥、油母頁巖和風力生產(chǎn)的電力，以及部分新型墻體材料產(chǎn)品，實行減半征收增值稅。

　　5.2002年的主要措施。2002年的稅收政策主要是對以前出臺的各項措施繼續(xù)實施或加大力度實施。比如，對投資西部地區(qū)符合條件的內(nèi)外資企業(yè)，在所得稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)稅以及關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅等方面實行優(yōu)惠措施；又如，在前幾年連續(xù)提高出口退稅率的基礎(chǔ)上，又將棉花、大米、小麥、玉米的出口退稅率由5％提高到13％，對鉆石出口實行17％的出口退稅率。再如，繼續(xù)對符合低污染排放標準的小汽車和輕型客車減征30％的消費稅，對聯(lián)合礦山生產(chǎn)的鐵礦石減征40％的資源稅。

　　同時，2002年的稅收政策還出臺了一些新措施。比如，金融保險營業(yè)稅稅率由7％下調(diào)為6％，并對實際呆賬損失超過呆賬準備經(jīng)核實允許據(jù)實列支；又如，為了履行加入世界貿(mào)易組織承諾，關(guān)稅總水平由15.3％下調(diào)到12％；再如，增值稅一般納稅人外購稅控加油機和稅控裝置繳納的增值稅可作進項抵扣，購進免稅農(nóng)產(chǎn)品的進項稅額扣除率由10％統(tǒng)一提高到13％。

　　在上述措施的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進稅費改革，特別是加快農(nóng)村稅費改革步伐，擴大農(nóng)村稅費改革的試點，確定河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個�。▍^(qū)、市）為擴大改革試點省份。

　　（三）政策措施的特點

　　通過上述的簡要回顧，我們比較清楚地看到1998年以來實施的積極財政政策，其措施具有一些鮮明特點。首先，在預算政策上，采取的是財政赤字政策，以赤字支出增加社會總需求。其次，在赤字支出的資金來源上，主要以增發(fā)國債為主，每年增發(fā)國債都在1500億元左右。再次，在支出政策和稅收政策上，隨著經(jīng)濟形勢的變化和決策層認識的深化，具體措施在不斷調(diào)整。對于這幾年的支出政策措施和稅收政策措施表現(xiàn)出來的一些特點，我們作了如下歸納。

　　1.支出政策措施的特點。1998年以來實施的積極財政政策，在支出政策的措施上主要表現(xiàn)出以下三個特點

　　第一，以增發(fā)長期建設國債作為籌措資金的主要渠道。從1998年到2002年，中央財政在5年內(nèi)累計增發(fā)6100億元長期建設國債和500億元支持西部開發(fā)的特種國債，共計6600億元。

　　第二，以增加基礎(chǔ)設施投資為主。1998——2002年間，增發(fā)長期建設國債籌措上來的資金主要用在了基礎(chǔ)設施建設上。其中，用于農(nóng)林水和生態(tài)建設方面1435.8億元，用于交通設施建設方面1140億元，用于城市基礎(chǔ)設施建設方面955億元，用于農(nóng)村電網(wǎng)改造方面520.72億元，用于技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級方面398.9億元，用于環(huán)�；�礎(chǔ)設施建設方面160億元，用于教育基礎(chǔ)設施方面119.5億元。

　　第三，以提高中低居民收入水平和社會保障水平為輔。首先是大幅度提高行政事業(yè)單位職工工資水平。從1999年起，不僅連續(xù)3次提高機關(guān)事業(yè)單位職工基本工資標準，還實施了年終一次性獎金制度，建立了邊遠地區(qū)津貼制度。到2002年底，機關(guān)事業(yè)單位職工月人均基本工資水平，比1998年翻了一番。其次是增加社會保障支出。社會保障支出經(jīng)過幾年的連續(xù)增加，到2002年，全國財政用于社會保障的支出，是1997年的9.5倍，是1998年的6.2倍，年均增長56.9％。

　　2.稅收政策措施的特點。1998年以來實施的積極財政政策，在稅收政策的措施上主要表現(xiàn)出以下三個特點

　　第一，稅收優(yōu)惠為主。在積極財政政策的實施過程中，我國沒有采取總量減稅的措施，而是采取人們所謂的“結(jié)構(gòu)性減稅”措施，其實主要就是針對特定納稅人或特定活動給予稅收優(yōu)惠。

　　第二，稅收優(yōu)惠的重點在有序擴大。從最初（1998年）以刺激出口、吸引外資為重點，擴展到鼓勵投資，促進技術(shù)進步，再擴大到支持西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最后又擴大到扶持高薪技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　第三，取消大量收費。在以稅收優(yōu)惠為主的同時，進行稅費改革，特別是相繼取消了大量的不合法、不合理的收費。

　　總之，積極財政政策的具體實施措施可以概括為以下三方面：第一，以增加財政支出為主，沒有實施全面減稅措施。第二，在增加財政支出的同時，改善了財政支出結(jié)構(gòu)，特別是大幅度增加了基礎(chǔ)設施投資，并以增發(fā)長期建設國債為主要籌資來源。第三，在增加稅收收入的前提下，采取結(jié)構(gòu)性減稅措施，一是減少與投資直接相關(guān)的稅收，二是通過稅費改革，取消大量收費項目。

　　二、積極財政政策成效的總體評價

　　實踐證明，積極財政政策實施5年多來成效顯著。它不僅短期拉動了需求，保持了國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，而且提高了經(jīng)濟內(nèi)生增長的能力，協(xié)調(diào)了改革、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系。這對于中國經(jīng)濟的長遠發(fā)展和實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　�。ㄒ唬┓e極財政政策拉動了經(jīng)濟增長

　　保持經(jīng)濟的適度增長對于我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有極其重要的意義。那么，什么是適度經(jīng)濟增長？適度的經(jīng)濟增長并非用單一的經(jīng)濟增長率來衡量，而是一個適度的經(jīng)濟增長率區(qū)間�；仡櫸覈�改革開放以來的經(jīng)濟增長規(guī)律，如果GDP增長率低于7％，將會帶來嚴重的就業(yè)和再就業(yè)壓力，經(jīng)濟發(fā)展中的一些深層次矛盾就會顯現(xiàn)出來；如果GDP增長率超過10％，通常會帶來較高的通貨膨脹率。所以，再綜合考慮到我國未來一定時期內(nèi)人口增長壓力、經(jīng)濟總量的不斷擴大而逐步逼近規(guī)模經(jīng)濟的邊界以及改革開放進行制度創(chuàng)新的效應逐步遞減等因素，我國今后一段時期內(nèi)，GDP增長率在7％——9％之間應該說是一個比較理想的區(qū)間。

　　倘若7％——9％是一個適度的經(jīng)濟增長率區(qū)間，那么，我們就來看一下20世紀90年代中期以后的經(jīng)濟增長情況。從1993年的經(jīng)濟增長率13.5％開始，一直到1998年的7.8％，GDP增長率幾乎一年下降1個百分點。如果政府不采取有力的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策，在當時的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢下，經(jīng)濟增長率的這種下滑趨勢可能還會持續(xù)下去，到1999年，經(jīng)濟增長率就有可能跌破我們所說的適度經(jīng)濟增長率的下限（7％）。然而，從1998年中起，我國真正開始了以積極財政政策為主的力度較大的穩(wěn)定政策，使得經(jīng)濟增長率一直沒有降低到7％以下。

　　積極財政政策成功地阻止了經(jīng)濟增長率下跌趨勢，主要是因為有效地拉動了投資、消費和出口的增長。積極財政政策通過增發(fā)國債擴大政府投資和帶動民間投資，增加了投資需求；通過稅收優(yōu)惠政策，鼓勵了民間投資和出口；通過財政支持的收入分配政策，刺激了居民消費。

　　1.增加了投資需求。1978——1997年的20年間，我國經(jīng)濟增長率年均高達9.8％，這與固定資產(chǎn)投資增長率比較高不無關(guān)系，特別是在1981——1995年間，二者之間的正相關(guān)關(guān)系非常明顯。然而，到了1997年，全社會固定資產(chǎn)投資增長率在前三年連續(xù)大幅度下降之際，又增加了亞洲金融危機的沖擊，從1996年的14.8％再度下降到8.8％，這無疑使我國過去一直由高投資率支撐的高增長失去了推動力。

　　社會投資需求不足的原因是多方面的，歸納起來主要有四點。第一，大部分商品出現(xiàn)過剩情況。根據(jù)原國內(nèi)貿(mào)易部1997年下半年對613種主要商品的供應情況調(diào)查，供不應求的商品只有10種，僅占1.6％，供過于求的商品占31.8％。第二，企業(yè)投資意愿下降。在商品供過于求、價格下跌、投資率下降的情況下，企業(yè)的投資預期不佳，投資意愿下降。根據(jù)國家統(tǒng)計局2000年對企業(yè)固定資產(chǎn)投資意向的一項調(diào)查顯示，有46.1％的企業(yè)因投資收益率太低而不愿意進行固定資產(chǎn)投資。第三，銀行惜貸。銀行部門對經(jīng)濟前景并不十分樂觀，再加上亞洲金融危機的沖擊，風險防范意識加強，不愿意增加貸款，出現(xiàn)惜貸現(xiàn)象。第四，其他投資主體難以增加投資。由于我國目前的投資渠道、投資理念等方面的原因，巨額的社會閑置資金無法迅速轉(zhuǎn)化為投資。鑒于這些方面的原因，政府如果不及時采取措施，社會投資需求的下滑趨勢就會愈演愈烈。

　　針對社會投資需求不斷萎縮狀況，我國1998年提出實施積極財政政策伊始就切中要害，即通過增發(fā)國債籌措資金，增加政府投資，引導民間投資，擴大社會投資需求。1998——2000年，我國共發(fā)行建設國債3600億元，拉動社會投資24000億元。尤其是1999年，用90億元國債資金作為技術(shù)改造的貸款貼息，帶動銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億元，形成20倍的資金規(guī)模。在政府投資的帶動下，2000年固定資產(chǎn)投資增長率終于扭轉(zhuǎn)了下滑趨勢，全年共完成投資32619億元，比上年同期增長9.6％。2001年固定資產(chǎn)投資增長率超過了1996——2000年的平均值，回升到13％，2002年繼續(xù)上升，達到16.1％。

　　總之，國債投資有力地拉動了經(jīng)濟增長。據(jù)測算，1998——2002年，我國經(jīng)濟增長率分別為7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中國債項目投資對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為1.5個百分點、2個百分點、1.7個百分點、1.8個百分點和2個百分點。

　　2.刺激了消費需求。從1996年開始，我國居民消費需求的年均增長率大幅度下降，從1996年的20.1％下降到1998年的6％，居民消費需求明顯不足。在理論上，消費需求不足主要有兩個原因，一是居民收入下降或收入增長速度下降，二是邊際消費傾向降低。就我國1998年以來的情況看，社會消費需求不足的原因可能更復雜一些。第一，隨著市場化進程的加快，社會保障體制改革、住房體制改革、教育體制改革、醫(yī)療制度改革等，對于人們的消費預期、降低邊際消費傾向都產(chǎn)生了重要影響。第二，隨著這些年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國個人收入差距拉大。少數(shù)人先富裕起來，其邊際消費傾向是遞減的；大多數(shù)人的收入增長明顯慢于前者，盡管他們的邊際消費傾向較高，但缺乏相應的消費能力，從而導致社會消費總需求增長緩慢。

　　為了增加消費需求，積極財政政策采取了增加人們收入、鼓勵消費的措施，其中包括增加轉(zhuǎn)移支付、提高工資、增加社會保障支出、調(diào)整抑制消費需求的稅收政策（包括開征利息所得稅等）、鼓勵消費信貸等。特別是1999年以來，我國連續(xù)3次較大規(guī)模地調(diào)高機關(guān)事業(yè)單位職工的基本工資，使機關(guān)事業(yè)單位月人均基本工資水平，由1998年的400元提高到2001年的823元，翻了一番。同時，中央財政大幅度提高“兩個確�！焙统鞘小暗捅！钡耐度�，1998——2002年，共安排資金1934億元，增加了企業(yè)困難職工和城鎮(zhèn)低收入者的收入。此外，財政通過支持擴大退耕還林（草）、深化農(nóng)村稅費改革、糧食流通體制改革等，千方百計增加農(nóng)民收入。正是在這些鼓勵消費的一系列政策作用下，我國的居民消費水平穩(wěn)定在比較高的水平。1998——2001年，社會消費品零售總額可比價年均增長率分別為9.4％、9.8％、11.2％和10.9％。就一些重要的消費項目來看，2001與1998年相比，城鎮(zhèn)居民家庭擁有的移動電話增長了900％，家庭電腦增長了250％，家庭汽車增長了100％；農(nóng)村居民家庭擁有的彩電增長了67％，摩托車增長了83％。

　　3.推動了外貿(mào)出口。在過去的5年里，全球經(jīng)濟經(jīng)歷了兩次大的波動，第一次是亞洲金融危機，第二次是美國、日本和歐盟三大經(jīng)濟體同時陷入低迷，直接影響到我國的進出口貿(mào)易，特別是對我國的外貿(mào)出口沖擊很大。1997年，我國外貿(mào)出口增長率達到21.0％，而1997年下半年爆發(fā)亞洲金融危機之后，1998年的外貿(mào)出口增長率一下子跌落至0.5％。

　　為了抑制出口增長下滑趨勢，我國從1998年開始連續(xù)多次調(diào)高出口退稅率，使得我國出口商品的綜合退稅率達到15.51％。與此同時，我國還不斷改進出口退稅的管理辦法，加大對出口企業(yè)的支持力度。正是由于積極財政政策的這些措施，我國的出口增長速度才得以恢復，并且實現(xiàn)了人民幣匯率不貶值的目標。1998——2002年，我國出口增長率分別為0.5％、6.1％、27.8％、6.8％和22.3％；出口總額由1998年的1837億美元，增長到2002年的3256億美元，出口總額首次突破3000億美元，躍上了一個新臺階，對整個經(jīng)濟的拉動作用功不可沒。

　　總之，積極財政政策的實施，有效地拉動了投資、消費和出口的增長，使1998——2002年我國經(jīng)濟的年增長率保持在7％——8％之間，仍是世界經(jīng)濟增長率比較高的國家。

　　（二）積極財政政策提高了經(jīng)濟的內(nèi)生增長能力。

　　積極財政政策不僅通過總量擴張措施抑制了經(jīng)濟運行過程中暫時出現(xiàn)的矛盾和問題所引致的經(jīng)濟衰退，起到了一種推力和拉力的作用，而且還通過以基礎(chǔ)設施建設為主，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、加快實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略為輔的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，提高經(jīng)濟增長的內(nèi)生能力�？梢哉f，積極財政政策的實施過程中，基本上做到了增加總需求的同時生成有效供給，以有效供給增加帶動總需求擴大，為今后我國國民經(jīng)濟在總供求和諧調(diào)整中的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　1.改善了基礎(chǔ)設施狀況�；�礎(chǔ)設施是民間投資和消費活動的基本條件，是國民經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎(chǔ)。然而，我國在近20余年的經(jīng)濟增長過程中，遇到的突出問題就是道路交通、能源通訊、農(nóng)村供電網(wǎng)絡、水利設施等的嚴重短缺，成為我國今后經(jīng)濟保持持續(xù)增長勢頭的障礙。因此，從1998年提出實施積極財政政策伊始，就選定以加大基礎(chǔ)設施建設為重點，并在頭三年（1998——2000年）共安排國債資金投資項目6620個，長期建設國債資金3600億元加上銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金，總投資規(guī)模達到24000億元。到2000年底，累計完成投資15100億元，占項目總投資的63％。

　　在基礎(chǔ)設施的建設項目，主要選擇了4大領(lǐng)域。（1）全面展開堤防工程建設和水毀工程建設。到2000年底，全國共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個，水庫除險加固工程75項，在蓄洪區(qū)共完成安全區(qū)建設22個。（2）加快交通運輸設施建設。1998年以來是我國公路、鐵路、民航建設發(fā)展最快的歷史時期。公路建設方面，5年來新增公路里程約7.6萬公里，其中高速公路1.2萬公里；鐵路建設方面，5年來，建設鐵路新線5500公里，復線2520公里，電氣化鐵路1690公里。機場改造與建設方面，5年來改建和新建機場35個。（3）促進城市基礎(chǔ)設施建設。在國債投資的帶動下，極大地調(diào)動了各地城市基礎(chǔ)設施建設的積極性。到2000年底，竣工投入使用的城市基礎(chǔ)設施建設項目556個。這些項目的建成，新增城市日供水能力1886萬噸，日污水處理能力824萬噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃氣供氣能力708萬立方米，供排水及煤氣管道網(wǎng)1585公里，新增城市道路1308公里（5年來共計2.13萬公里），橋梁21座，供熱面積8694萬平方米。（4）改善農(nóng)民生產(chǎn)生活用電條件。到2000年底，農(nóng)網(wǎng)建設與改造竣工的縣（區(qū)、市）累計1000個左右。農(nóng)村電價明顯降低，農(nóng)民用戶的生活電價平均每千瓦降低0.1——0.3元。

　　2.促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理一直是我國經(jīng)濟發(fā)展中的頑癥，特別是第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重較低（1988——2001年間該比重一直在30％——34％之間徘徊），第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重雖然較高（1990年為41.6％，是自1971年以來最低的一年，從1992年開始逐步上升，到2001年上升到51.1％），但第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的重復建設多，而且技術(shù)裝備水平落后。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級將是我國今后產(chǎn)業(yè)政策的主旋律。

　　世界各國在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級過程中，都不同程度地使用了財政政策，以財政直接投資和稅收優(yōu)惠措施，集中財力直接推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導社會資金投向符合國家產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域。1998年以來，積極財政政策通過對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠、對技術(shù)改造項目進行財政貼息等措施，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。1998年開始，國家財政共對880個民用技術(shù)改造項目貼息，調(diào)動了企業(yè)進行技術(shù)改造的積極性，增強了銀行對重點技術(shù)改造項目支持的信心和貸款力度，實施了一大批技術(shù)改造、高科技產(chǎn)業(yè)化、裝備國產(chǎn)化的項目。截止到2000年底，建成投產(chǎn)高科技產(chǎn)業(yè)化項目68個。在技術(shù)改造項目方面，在以國債資金貼息的政策下，1999——2001年累計安排資金265.4億元，1218個項目，拉動投資2810億元，已建成投產(chǎn)項目288個。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級推動了我國經(jīng)濟增長模式開始發(fā)生質(zhì)的變化，由粗放型的外延增長向集約型的內(nèi)涵增長轉(zhuǎn)變。

　　3.協(xié)調(diào)了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、經(jīng)濟發(fā)展水平差距日趨擴大，是我國保持持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的一大問題。1999年我國開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，首先從基礎(chǔ)設施和生態(tài)建設入手，逐步帶動西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

　　為了縮小東西部地區(qū)經(jīng)濟差距，實現(xiàn)國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，財政政策可以采取三大措施：第一，增加對西部地區(qū)的基礎(chǔ)設施投入；第二，加大對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；第三，配合以適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。從1999年開始，積極財政政策配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在安排國債投資時，注重向西部地區(qū)傾斜，促進了地區(qū)生產(chǎn)力布局的調(diào)整和優(yōu)化。在積極財政政策的推動下，西部地區(qū)的投資增速明顯加快，僅2000年西部地區(qū)的投資就達3943億元，增長14.4％，高于全國平均速度5.1個百分點，比東部和中部分別高出6.1個百分點和0.6個百分點。

　　4.加大了科教投入。實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略是我黨的第三代領(lǐng)導集體為加快我國現(xiàn)代化進程所作出的重大決策，是對鄧小平“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”理論的重大發(fā)展；同時，內(nèi)生增長理論特別表明，長期經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力是技術(shù)進步和人力資本形成。而要推動技術(shù)進步，促進入力資本形成，鑒于技術(shù)進步和人力資本具有很強的“效益外溢性”，政府就必須加大技術(shù)進步和教育的財政投入，其中包括直接投入（財政撥款）和間接投入（稅收優(yōu)惠）。從1998年實施積極財政政策開始，各級財政保持對科技教育投入總量的逐年增長。

　　在教育投入方面，中央財政教育經(jīng)費開支連續(xù)5年每年提高1個百分點，從而使中央財政從1998年到2000年實際增加教育經(jīng)費183億元。同時，各省市也相繼提出在今后幾年內(nèi)，本級財政的教育經(jīng)費所占比例每年也提高1——2個百分點。1998年，全國教育經(jīng)費總投入2949億元，其中預算內(nèi)教育經(jīng)費1565億元，增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長1.41個百分點；1999年又比1998年增長13.56％，其中國家財政性教育經(jīng)費為2287億元，占GDP的比率由1995年的2.41％上升到2.79％。2000年，全國教育經(jīng)費總投入達到3800億元，占GDP的比率為4.2％。

　　在科研開發(fā)投入方面，1999年全國科技經(jīng)費總額為1460億元，比上年增長12.5％，其中研究與開發(fā)經(jīng)費678億元，增長17％。從1998年起5年內(nèi)，中央財政陸續(xù)投入25億元用于國家重點基礎(chǔ)研究。1998——2000年，連續(xù)較大幅度地增加自然科學基金對創(chuàng)新課題的支持，并安排經(jīng)費54億元，支持中科院開展知識創(chuàng)新工程試點工作。

　　（三）積極財政政策協(xié)調(diào)了改革、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系

　　在改革開放的20余年里，我們得到的一條非常寶貴的經(jīng)驗就是改革、穩(wěn)定與發(fā)展三者之間的關(guān)系必須協(xié)調(diào)。只有改革才能使我國走向社會主義市場經(jīng)濟道路，才能保持持續(xù)快速的經(jīng)濟增長；而改革必然會涉及利益關(guān)系的調(diào)整，為保持社會穩(wěn)定，在改革進程中就必須增加人們的收入，提高人們的生活水平，增加就業(yè)。當然，在追求經(jīng)濟增長的過程中，還要加強環(huán)境保護和生態(tài)建設，尋求可持續(xù)發(fā)展道路，只有這樣才能真正提高人們生活水平和質(zhì)量。

　　1.促進了經(jīng)濟體制改革。我國到了20世紀90年代中期以后，經(jīng)濟體制改革進入了攻堅階段。積極財政政策的實施，不僅擴大了內(nèi)需，保持了經(jīng)濟較快的增長速度，加快了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且還承擔了大量的改革成本�；仡欉^去的5年，積極財政政策有力地支持了國有企業(yè)改革、金融體制改革、投融資體制改革、社會保障制度改革、農(nóng)村稅費制度改革以及糧食流通體制改革等；同時，在積極財政政策的實施過程中，還進行了一系列財政制度的改革。這些體制與制度的改革和深化，為我國未來經(jīng)濟持續(xù)、高效增長提供了制度保障。

　　2.保證了社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定對我國來說極其重要，而社會穩(wěn)定的一個前提是保證低收入者群體的生活水平。1998年以來，我國在多次提高機關(guān)事業(yè)單位職工及離退休人員的工資和退休金的同時，重點放在了加快社會保障制度的建立，已基本形成包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的社會保障框架，構(gòu)筑“社會穩(wěn)定器”，同時也投入了巨額資金。據(jù)統(tǒng)計，2000年參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的職工達到10448萬人，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)達到10408萬人；城市最低生活保障對象從1998年底的184萬人增加到目前的1985萬人。5年來，積極財政政策在實施過程中，通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大了對社會保障的支持力度，僅中央財政用于“兩個確�！焙统鞘小暗捅！钡闹С鼍瓦_1934億元，其中，2002年支出594億元，是1998年的6.2倍。上述這些保障人們基本生活的措施，再加上積極財政政策的實施所創(chuàng)造的就業(yè)崗位累計達750萬個，積極財政政策對保證經(jīng)濟衰退時期的社會穩(wěn)定起到了巨大作用。

　　3.加強了環(huán)境保護和生態(tài)建設。積極財政政策在保障經(jīng)濟增長速度的同時，加大了對可持續(xù)發(fā)展的投入。積極財政政策中的水土保持工程、生態(tài)環(huán)境項目、退耕還林（草）項目、污染治理項目等，不但有利于彌補原來發(fā)展模式對自然資源造成的過度開發(fā)，而且也有利于今后實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。到2000年底，簡稱“三河三湖”流域水污染治理項目44個，形成日污水處理能力330萬噸。在生態(tài)建設上，天然林資源保護工程累計完成人工造林面積85.9萬公頃，森林撫育面積226萬公頃，封山育林面積350萬公頃，飛播及人工促進天然林更新面積48萬公頃。全國重點防護林工程完成人工造林面積124萬公頃，封山育林面積119萬公頃，飛播面積8萬公頃。

　　通過上述分析，我們可以得到如下結(jié)論：積極財政政策不僅抑制了近年來的經(jīng)濟衰退，防止了通貨緊縮的發(fā)生，而且為我國今后經(jīng)濟持續(xù)增長奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　當然，由于我國過去的經(jīng)濟運行主要是經(jīng)濟過熱，以治理通貨膨脹為主，而且主要運用的是貨幣政策，因此，在這次穩(wěn)定經(jīng)濟運行的過程中使用的積極財政政策，不可避免地會存在一些問題。比如，有人提出，“政策措施出臺比較倉促，缺乏必要的法制和規(guī)范”、“財政支出結(jié)構(gòu)存在著一些不合理現(xiàn)象”等。不過，在我們看來，只有從當時的特定歷史背景出發(fā)，才能正確評價積極財政政策。比如說，“措施出臺倉促”，可是由于過去沒有經(jīng)驗積累，應對緊急狀況而出臺的政策，倉促是在所難免的；又如，“對于是否需要持續(xù)發(fā)行國債、發(fā)行規(guī)模多大等，缺乏必要的法制框架”，可是，是否需要發(fā)行國債、發(fā)行多少，都是要根據(jù)經(jīng)濟形勢而定，為何需要法制框架？再如，“基礎(chǔ)設施投入的比重過大，在高新技術(shù)研究開發(fā)方面的投入相對不足”，可是，積極財政政策的主要目的是擴大內(nèi)需，在資金有限的情況下，基礎(chǔ)設施投入比重高無疑是正確的選擇。

　　五年來，積極財政政策不僅實現(xiàn)了穩(wěn)定經(jīng)濟運行的目標，而且也豐富了我國宏觀調(diào)控的實踐，為我國今后制定宏觀經(jīng)濟政策提供了寶貴經(jīng)驗。