一、財(cái)政危機(jī)是否存在

　　通常，判斷一國的財(cái)政運(yùn)行狀況如何，一般采用與政府債務(wù)有關(guān)的系列指標(biāo)，如債務(wù)依存度、償債率、國債負(fù)擔(dān)率、居民應(yīng)債能力以及財(cái)政赤字占GDP的比重等等。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，上述指標(biāo)構(gòu)成了財(cái)政宏觀預(yù)警機(jī)制，指標(biāo)的變化能真實(shí)地反映該國是否發(fā)生了財(cái)政危機(jī)或財(cái)政危機(jī)演化的程度。但是，這一系列指標(biāo)在中國的運(yùn)用將一個(gè)簡單的問題復(fù)雜化了。下面將借用債務(wù)依存度這一最常用的指標(biāo)來集中闡釋中國的財(cái)政運(yùn)行狀況。　　債務(wù)依存度指當(dāng)年的債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系，也就是說該財(cái)政年度中，政府公共支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度。按計(jì)算方法的不同可分為“政府財(cái)政的債務(wù)依存度”和“中央財(cái)政的債務(wù)依存度”。在我國，由于國債是由中央財(cái)政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑更具現(xiàn)實(shí)意義。該指標(biāo)的計(jì)算公式是這樣的：債務(wù)依存度＝當(dāng)年國債發(fā)行額／當(dāng)年財(cái)政支出額。［2］如此簡單的一個(gè)公式，其計(jì)算的結(jié)果，竟然使得我們?cè)谌绱酥卮蟮膯栴}上看法大相徑庭。

　　比如1997年，有人認(rèn)為中央財(cái)政債務(wù)依存度為95.92％（叢樹海，1998），此為高者；低者為19％（世界銀行，1998）。在這兩極之間還有許多中間值，如55.61％（劉溶滄、夏杰長，1998），55.77％（高培勇，1997）等等。結(jié)論如此對(duì)立，而在判斷國債規(guī)模是否合適，以及財(cái)政是否發(fā)生危機(jī)時(shí)所采用的標(biāo)準(zhǔn)又非常的統(tǒng)一，即按照國際通用指標(biāo)——中央財(cái)政債務(wù)依存度以25－30％為安全線。如此，不同的債務(wù)依存度和統(tǒng)一的安全線相比，便如同事前做好了一雙鞋，讓不同腳碼的人分別去試穿，結(jié)果非常容易判斷。

　　債務(wù)依存度使用中的對(duì)立與統(tǒng)一是如何形成的呢？在債務(wù)依存度的計(jì)算公式中，分子用當(dāng)年國債發(fā)行額來表示一般無疑義。［3］分歧點(diǎn)在于對(duì)分母——當(dāng)年財(cái)政支出額的理解，這是導(dǎo)致對(duì)債務(wù)規(guī)模的判斷各成一家的根本原因。

　　在中國，不同口徑的財(cái)政支出規(guī)模相差很大，一般說來有下列五種。

　�。ㄒ唬┌粗袊�統(tǒng)計(jì)年鑒的通常做法，財(cái)政支出就是國家預(yù)算，不包括債務(wù)還本付息支出，并且將對(duì)國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼沖減國家預(yù)算收入。記為A.

　�。ǘ�）因?yàn)橹袊�的債�?wù)收入在很大程度上是用來償還舊債的，所以財(cái)政支出還應(yīng)在A的基礎(chǔ)上加上債務(wù)的還本付息。記為B.

　�。ㄈ�）按照國際貨幣基金組織的標(biāo)準(zhǔn)，政府所掌握的全部公共支出都應(yīng)列為財(cái)政支出，則在B的基礎(chǔ)上加入財(cái)政國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。記為C.

　�。ㄋ模┌凑疹A(yù)算完整性的基本要求，將政府預(yù)算內(nèi)外支出都列為財(cái)政支出，則在C的基礎(chǔ)上再加上預(yù)算外財(cái)政支出。記為D.

　�。ㄎ澹┌凑帐澜玢y行的標(biāo)準(zhǔn)，將所有具有財(cái)政支出性質(zhì)的公共資金流都認(rèn)定為財(cái)政支出，則該范圍還應(yīng)包括D和銀行系統(tǒng)的政策性貸款部分。記為E.

　　從理論上講，應(yīng)該將政府的全部支出都列為財(cái)政支出，但由于技術(shù)上難以做到，因此，政府許多支出項(xiàng)目，如在體制外循環(huán)的“小金庫”支出，則不能計(jì)算在內(nèi)。

　　從A到E，財(cái)政支出相差非常大。1995年政府公布的財(cái)政支出和中央財(cái)政支出分別為6823.72億元和1995.39億元，而世界銀行認(rèn)為的數(shù)據(jù)分別為15013.27億元和7924.85億元。當(dāng)年的國債發(fā)行額為1549.76億元，相應(yīng)的中央財(cái)政債務(wù)依存度為77.67和19.56.

　　對(duì)債務(wù)依存度的討論已經(jīng)流于形式，準(zhǔn)確地講，學(xué)者們?cè)谕鏀?shù)字游戲。每個(gè)人對(duì)自己的計(jì)算方法都不表示懷疑，都有充分的理由。這一游戲的背后是什么呢？認(rèn)為中國的國債規(guī)模過大者擔(dān)心債務(wù)失控，形成財(cái)政危機(jī)，進(jìn)而演化成金融危機(jī)；過小者從宏觀角度考察，認(rèn)為國債規(guī)模大有拓展的余地，主張到下一世紀(jì)國債規(guī)模須達(dá)到20 000億元人民幣。當(dāng)然認(rèn)為國債規(guī)模適度者亦有之，其主張便是謹(jǐn)慎從事。必須指出，上述觀點(diǎn)已經(jīng)對(duì)政府實(shí)施適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策，正確運(yùn)用國債杠桿來調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成了混亂。在1998年擴(kuò)張性財(cái)政政策實(shí)施中，在增發(fā)1 000億國債的同時(shí)，增收1 000億稅收�煍U(kuò)張效應(yīng)和收縮效應(yīng)抵消的結(jié)果便是政策的無效�？梢詫⒄�府這種首鼠兩端的做法直接歸因于學(xué)術(shù)討論和政策建議的莫衷一是。

　　隨著始于1998年的“積極財(cái)政政策”的推行，超規(guī)模發(fā)行國債的局面已經(jīng)形成。至2000年底，中國的國債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)達(dá)到6000億。可喜的是學(xué)者們對(duì)國債依存度的探討基本上取得“共識(shí)”。運(yùn)用財(cái)政債務(wù)依存度判斷財(cái)政危機(jī)的見解被大部分人放棄，原來擔(dān)憂財(cái)政危機(jī)的專家也開始轉(zhuǎn)換觀念。可以肯定的是，這種“共識(shí)”是在將辯爭回避，結(jié)果自然是我們更看不清中國財(cái)政的運(yùn)行軌跡。隨著“積極財(cái)政政策”的實(shí)施，政府，特別是中央政府控制的財(cái)力正在逐步加強(qiáng)。財(cái)政收入每年以超過國民經(jīng)濟(jì)增長率幾近十成的速度迅猛增長，似乎看不到我國的財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)在那里。表面的繁榮和數(shù)字游戲進(jìn)一步混淆了我們的視線。

　　Polackova（1998）指出政府負(fù)債具有以下四個(gè)選擇特征：顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、直接負(fù)債、或然負(fù)債，并據(jù)此建立了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的支付矩陣。目前學(xué)者對(duì)中國政府負(fù)債的認(rèn)識(shí)不同，其實(shí)是對(duì)這個(gè)支付矩陣的認(rèn)識(shí)不同。那些認(rèn)為中國財(cái)政安全的人，其實(shí)只是認(rèn)識(shí)到了中國政府巨大債務(wù)的冰山之一角。由于從這個(gè)角度進(jìn)行數(shù)字游戲式的討論已經(jīng)沒有意義，因此，我們不能簡單的說中國是否存在著財(cái)政危機(jī)，更不能停留在數(shù)字游戲中。如果說討論國債的規(guī)模是技術(shù)分析的話，那么認(rèn)清中國財(cái)政的走勢，還要靠最基本的分析。

　　二、經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政

　　經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政是思考中國財(cái)政危機(jī)的最基本出發(fā)點(diǎn)。無論是著名的拉弗曲線，還是中國傳統(tǒng)財(cái)政思想的“輕徭薄賦”、“休養(yǎng)生息”，以及馬克思“生產(chǎn)決定分配”的理論都表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的平穩(wěn)與否是判定中國財(cái)政是否出現(xiàn)危機(jī)的前提。從下面的事實(shí)來看，中國的財(cái)政運(yùn)行基礎(chǔ)已遭受嚴(yán)重的侵蝕。

　　1.政府公共投資性質(zhì)的時(shí)間特征加劇了中國經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)　　以公有制為主體的中國政府由于掌握了大量的社會(huì)資源，所以維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長，是其理所當(dāng)然的義務(wù)。以“公共支出不斷增長”為內(nèi)容的瓦格納法則（Wagner＇s Law）自創(chuàng)立之日起便成為政府公共支出膨脹的公理，也成為人們?yōu)闈撛谪?cái)政危機(jī)辯護(hù)的借口。這是以公共產(chǎn)品是優(yōu)等品為前提的。中國政府的公共投資并不總是優(yōu)等品，它具有鮮明的時(shí)間特征。

　　恩格爾系數(shù)（EM）是政府公共投資（預(yù)算內(nèi)）增長率與GDP增長率的比值。從時(shí)間序列來看，1980－81，1987－89，1992，2000年，EM＜0，政府公共投資屬于劣等品；1982，1986，1991，1993年，0＜EM＜1�熣�府公共投資屬于必須品；1983－1985，1995－1999年EM＞1�熣�府公共投資屬于優(yōu)等品。

　　在二十年中，政府公共投資與國民經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系是與中國經(jīng)濟(jì)周期相聯(lián)系的。據(jù)劉樹成（1998）的研究，改革開放后中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了四個(gè)周期，分別是1977－1981，1982－1986，1987－1990，1991－2000.新中國五十年GDP增長率的周期波動(dòng)有九次，我們正好實(shí)行了九個(gè)五年計(jì)劃，二者之間關(guān)系密切。資料表明，恩格爾系數(shù)的周期性變化與經(jīng)濟(jì)周期的變化大體一致，是一個(gè)從高到低的過程［4］。由此可以得出一個(gè)結(jié)論：經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要?jiǎng)右蛟谟谡�府的干預(yù)，而預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出變化則是一個(gè)非常重要的因素，因?yàn)檫@是政府可以直接掌握的。由于固定資產(chǎn)投資的乘數(shù)擴(kuò)張和收縮效應(yīng)，通過控制公共投資，政府可以相對(duì)有力地調(diào)控經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。但政府的失靈使得政府投資效益低下。在政府主導(dǎo)的改革中，自上而下的強(qiáng)制性變革使得政府公共投資在宏觀調(diào)控中有如一柄雙刃劍。在供給不足時(shí)，通過資本的集中和規(guī)模效應(yīng)在很大程度上緩解了物品的瓶頸約束，但也造成了社會(huì)總需求忽高忽低難以收拾的局面。很多研究表明，1990年代中期以前的通貨膨脹，其主要原因就是政府基本建設(shè)規(guī)模膨脹。而為了治理通貨膨脹，政府最常采用、也最熟練的措施就是壓縮基建規(guī)模，包括采取行政的、經(jīng)濟(jì)的手段。這一人為而不是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為幾乎每一個(gè)五年計(jì)劃一個(gè)輪回。而1990年代后期的通貨緊縮之后的擴(kuò)張性政策似乎也沒有走出這一窠臼。

　　2.民間投資萎靡，擠出效應(yīng)明顯

　　民間投資在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的中堅(jiān)力量。隨著政府投資的急劇擴(kuò)張，民間投資漸呈疲態(tài)。1997－1999年政府預(yù)算內(nèi)投資分別增長11.32％，71.9％和40.7％，而全社會(huì)固定資產(chǎn)投資只有8.8％，13.9％和5.2％。雖然有大量的文章通過計(jì)量模型證明積極財(cái)政政策沒有擠出效應(yīng)（劉溶滄、馬栓友，2001），但民間投資下降卻是不爭的事實(shí)。［5］樊綱的研究證明中國經(jīng)濟(jì)在國有經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出為負(fù)的大背景下，還能保持較好的增長，非國有經(jīng)濟(jì)作用居功至偉。因此，民間投資的衰退，會(huì)從根本上動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長。

　　當(dāng)前民間投資不足的原因可以概括為兩點(diǎn)，一是投資難，二是籌資難。二十年的競爭使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)接近平均利潤率，而民間投資所從事的大部分是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。因此，如何使投資轉(zhuǎn)型，民間富裕資本如何找到出路，乃當(dāng)務(wù)之急。在利潤率頗高的電力、郵電、石油、汽車、金融等行業(yè)，民間資本很難進(jìn)入。在政府壟斷的背景下，上述行業(yè)的高利潤是消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余的結(jié)果。多數(shù)群體社會(huì)福利受損的背后是社會(huì)財(cái)富的不合理分配，財(cái)富的集中又會(huì)提高外部競爭者進(jìn)入的門檻。民間資本在實(shí)業(yè)投資沒有較高回報(bào)保證時(shí)，“熱錢”——部分資金投入股票市場，加劇了經(jīng)濟(jì)的泡沫化。大部分資金存入銀行，又會(huì)造成過度儲(chǔ)蓄的風(fēng)險(xiǎn)，在國有經(jīng)濟(jì)軟約束和儲(chǔ)蓄者硬約束的雙重作用下，商業(yè)銀行的實(shí)質(zhì)破產(chǎn)又為經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定準(zhǔn)備了條件。

　　從相反的角度講，許多具有活力的小規(guī)模非國有企業(yè)在資金的籌集中同樣遇到體制的障礙。資本市場的拒絕和國有銀行的苛刻條件加上民間金融的“非法”身份，使得民間投資失去了提高競爭力、進(jìn)而容納就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)的機(jī)會(huì)。商業(yè)銀行的超額存款準(zhǔn)備率逐年提高，如國有銀行1997年5.02％��1998年8.35％，1999年8.56％，而其他商業(yè)銀行同期則分別為15.51％、18.31％和21.98％。［6］這表明銀行的資金是充裕的，在保證國家借款之后，并沒有將資金供應(yīng)給急需資金的民間企業(yè)。

　　3.社會(huì)分配不公導(dǎo)致消費(fèi)畸形，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭到破壞

　　八十年代初進(jìn)行的農(nóng)村改革稍稍弱化了自1957年在城市實(shí)現(xiàn)國有化以后，城鄉(xiāng)之間“二元社會(huì)”的等級(jí)制度，農(nóng)村的消費(fèi)水平有所上升。但自1985年城市改革開始后，農(nóng)民的境遇又每況愈下，改革基本上脫離了農(nóng)村。后來幾次大量發(fā)行鈔票導(dǎo)致的“經(jīng)濟(jì)過熱”，在遭受高通貨膨脹貶低幣值，財(cái)富縮水的同時(shí)，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的“工農(nóng)業(yè)剪刀差”并沒有縮小。據(jù)統(tǒng)計(jì)：占人口80％的“農(nóng)業(yè)人口”的消費(fèi)能力，由改革開放之初，占有消費(fèi)市場份額的65％降到1985年的42％，至今已降到37％。正是農(nóng)村原有的消費(fèi)市場萎縮，才導(dǎo)致大陸國有企業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)品積壓、大量工業(yè)企業(yè)虧損，“李嘉圖陷阱”現(xiàn)象形成。

　　和農(nóng)民一樣，消費(fèi)水平的下降群體還包括城市中處于社會(huì)低層的工人。最低生活保障線的收入約束，使其無力增加除溫飽以外的消費(fèi)。與此同時(shí)，政府的消費(fèi)水平仍保持逐年增長的態(tài)勢。比如為機(jī)關(guān)事業(yè)單位增發(fā)工資。

　　雖然官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明中國的各項(xiàng)貧富差距指標(biāo)仍在安全線之內(nèi)，但一些民間組織的局部、片面的小規(guī)模專業(yè)調(diào)查，估算結(jié)果與官方報(bào)告大相徑庭。聯(lián)合國和世界銀行的統(tǒng)計(jì)報(bào)告在這方面也各執(zhí)一詞，不盡相同。技術(shù)的原因把一個(gè)國家應(yīng)有的憂患意識(shí)和警戒系統(tǒng)，淹沒在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)之外的信息混亂之中。近年某大學(xué)“社會(huì)調(diào)查中心”，在全國范圍內(nèi)作了一次嚴(yán)格的PPS抽樣，從入戶調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)作出的計(jì)算，中國城鄉(xiāng)家庭人均收入的基尼系數(shù)�摳叩褪杖氩钪�比�敒�0.434，同時(shí)按城鄉(xiāng)家庭收入分組計(jì)算基尼系數(shù)為0.445.這組數(shù)據(jù)表明，中國的貧富差距已超過了西方發(fā)達(dá)國家基尼系數(shù)正常的安全線。

　　4.經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重依賴于外部需求，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)難控

　　中國的改革是一個(gè)逐步對(duì)外開放的過程，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)外部需求（凈出口）的依賴性越來越大。1997年經(jīng)濟(jì)增長突然放慢，主要原因就是當(dāng)年始于泰國的金融危機(jī)，造成我國的出口大幅度下滑，外部需求嚴(yán)重不足。而這兩年經(jīng)濟(jì)形勢有所好轉(zhuǎn)，并不是刺激內(nèi)需的結(jié)果（楊帆，2001），而是金融危機(jī)警報(bào)解決后，中國政府當(dāng)初堅(jiān)持人民幣不貶值的回報(bào)，是凈出口增長的必然結(jié)果�！敖�(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期凈出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)” 是經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，1990、1994和1997年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期比較突出，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度曾為37.53％、11％、19.16％。　　由于體制、技術(shù)、社會(huì)分配政策等原因造成的內(nèi)需不足很難在短期內(nèi)解決，因此，外部需求的變動(dòng)對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。從中國加入WTO的迫切心情上可以略見一斑。而現(xiàn)在世界經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷繁榮之后的衰退期，特別是經(jīng)歷過恐怖打擊的美國經(jīng)濟(jì)的萎靡不振必定拖延世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐。全球化給中國帶來機(jī)遇的同時(shí)，也加大了中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不可控性。

　　三、財(cái)政危機(jī)確實(shí)存在

　　1.“鋼絲財(cái)政”

　　中國的《預(yù)算法》規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡” .［7］因此，地方政府的財(cái)政不存在赤字似乎是公認(rèn)的事實(shí)。但是，只將視點(diǎn)集中于中央財(cái)政的過度負(fù)債實(shí)際上是忽視了隱蔽的危機(jī)。地方政府在堅(jiān)持“預(yù)算平衡”的同時(shí)，已經(jīng)走上了“鋼絲財(cái)政”之路�！颁摻z財(cái)政”是指地方財(cái)政過分依賴于單一的財(cái)源，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)重重的現(xiàn)象。財(cái)源的單一，使得地方政府將稅利的征收重點(diǎn)集中于一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)，如紅塔集團(tuán)每年提供的利潤和稅收占整個(gè)云南省財(cái)政收入的60－70％；山東省蒙陰縣銀麥集團(tuán)、魚臺(tái)縣孔府宴集團(tuán)都大約提供當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的90％左右。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得相當(dāng)多的地方走上了“鋼絲財(cái)政”之路。為了維系這條鋼絲不斷，地方政府付出了極大的成本。鋼絲斷裂，地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重沖擊的事例比比皆是，如山東臨朐縣著名的標(biāo)王“秦池酒廠”衰敗前后，當(dāng)?shù)卣�府公共收入亦成云泥�?/p>

　　2.隱性負(fù)債

　　政府的隱性負(fù)債主要指政府的社會(huì)保障資金，特別是養(yǎng)老金的欠賬。中國國有資產(chǎn)的形成過程其實(shí)是通過低工資和“剪刀差”完成資本積累，而低工資和剪刀差的貢獻(xiàn)者主要是工人和農(nóng)民。在這些老工人和老農(nóng)民在失去勞動(dòng)能力的時(shí)候，政府為其提供養(yǎng)老保障是正當(dāng)?shù)囊�求。社�?huì)保障是典型的公共物品，政府也必須提供。雖然個(gè)人自我保障解決了大部分養(yǎng)老問題，政府的養(yǎng)老金歷史欠賬依然有幾萬億之巨，據(jù)世界銀行1996年測算，這部分債務(wù)1994年占中國GDP的46－49％�煷蠹s為21 468－32 202億元。［8］這還僅僅是對(duì)工人的欠賬，如果把對(duì)農(nóng)民的欠賬也統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，則政府的隱性負(fù)債將會(huì)是一天文數(shù)字。社會(huì)保障制度的不健全，已成為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的最大障礙。

　　3.或然負(fù)債

　　或然負(fù)債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風(fēng)險(xiǎn)的，是微觀主體最后的擔(dān)保者。市場經(jīng)濟(jì)的競爭特點(diǎn)，必然會(huì)使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生不穩(wěn)定性。當(dāng)私人不能抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府必須負(fù)起責(zé)任。這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使得政府的支出也具有不確定性，或然負(fù)債便產(chǎn)生了�！　∧壳�，政府或然負(fù)債主要集中在應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)中不確定性的支出。中國政府——國有銀行——國有企業(yè)三位一體的特征決定了銀行不良資產(chǎn)的最終化解必須由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在居民儲(chǔ)蓄硬約束和國有企業(yè)軟約束下形成的巨額不良債務(wù)，僅從已實(shí)施債轉(zhuǎn)股的規(guī)模來看就有12 000億，而總額接近27 000億。在加入WTO后，外部的沖擊要求中國必須放松金融管制，銀行的倒閉、股市的崩盤等等可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)，都要求政府為此增加額外的儲(chǔ)備，這必然加大財(cái)政的支出壓力。

　　4.金融抑制收益

　　金融抑制收益其實(shí)是一項(xiàng)隱性的稅收，它是指政府部門通過壓制國內(nèi)利率水平以及控制資本流動(dòng)使其國內(nèi)融資成本人為降低，進(jìn)而獲取的收益（李廣眾，2001）。由于中國的資本市場非常薄弱，我們正處在一個(gè)以信貸為基礎(chǔ)的體制之中。企業(yè)，特別是國有企業(yè)十分依賴于信貸來為投資籌措資金。國有商業(yè)銀行是主要的信貸供給者，國有企業(yè)依靠國有銀行，國有銀行依賴政府。政府的金融抑制可以保證國有企業(yè)的資金來源，如我們實(shí)行的非市場化的低利率，對(duì)國有企業(yè)貸款的偏向，證券市場中的歧視，以及債轉(zhuǎn)股等都是其表現(xiàn)。通過金融淺化，政府隱性地減少了支出，實(shí)際上增加了收入。事實(shí)證明，宏觀調(diào)控的金融深化是必要的，政府對(duì)金融的壟斷只會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的增長，從而根本上減少了政府的公共收入。社會(huì)交易成本理論已經(jīng)對(duì)此做出了證明。從中國的實(shí)踐來看，以加入WTO為標(biāo)志的外部沖擊也要求我們放松對(duì)金融的管制。而一套較少管制的自由的金融制度從長期看肯定有利于市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，從而有助于公共收入的提高，但從短期來看，它只能弱化政府對(duì)公共收入的獲取能力，這有點(diǎn)類似于“J曲線效應(yīng)”。中國市場化的進(jìn)程要求加快金融自由化的進(jìn)程，包括利率自由化等市場最基本的要求的滿足，會(huì)使政府借金融抑制而獲取的收益銳減。資料表明，主要由本幣貶值及利率水平差距帶來的金融抑制收益在1990－1996年間大體為GDP的0.71％以及各項(xiàng)稅收收入的6％。在人民幣面臨升值壓力［9］和嚴(yán)重的資本外逃（李揚(yáng)，1998）［10］的大前景下，李廣眾（2001）估計(jì)，只是實(shí)行利率市場化后政府的隱性收益將減少100億到150億元左右。

　　5.鑄幣稅和通貨膨脹稅

　　從一定程度上講，通過鑄幣稅和通貨膨脹稅的取得來解決暫時(shí)的財(cái)政危機(jī)是最便利的事。一些短視的政府曾經(jīng)普遍采用過。從短期來看，政府付出的成本極低�！　〉�是天下沒有免費(fèi)的午餐，從長期來看，政府公共支出對(duì)鑄幣稅的過分依賴是一種飲鴆止渴的行為。它在迅速解決政府財(cái)政危機(jī)的同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)增長設(shè)置了巨大的障礙。如果政府過分依賴此舉，則極易通過貨幣增長——貨幣幻覺——財(cái)富效應(yīng)——需求膨脹——供給不變引發(fā)通貨膨脹。如，玻利維亞1984－1985年鑄幣稅收入占非鑄幣稅收入比重超過138％，通貨膨脹率12600％。中國在九十年代鑄幣稅和通貨膨脹稅總和占GDP的比重在通貨膨脹時(shí)高達(dá)10％以上，而通貨緊縮時(shí)僅為1％左右�？梢哉J(rèn)為這是政府短期行為的自然結(jié)果。過于依賴鑄幣導(dǎo)致通脹，恐懼通脹而緊縮又引起通縮，現(xiàn)在為治理通縮又欲“以毒攻毒”。這都增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性，從而加大了公共的風(fēng)險(xiǎn)。順便提一句，從1997年始，物價(jià)已經(jīng)低迷很長時(shí)間，政府無形中增加了支出。特別是在公共債務(wù)存量龐大的背景下，為維持信譽(yù)，政府承受了額外的負(fù)擔(dān)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

　　綜合上面列舉的分析，我們看到，中國財(cái)政的危機(jī)并不僅僅表現(xiàn)為債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，財(cái)政赤字過大，以及行政支出中的“十羊九牧”現(xiàn)象。這些顯性的風(fēng)險(xiǎn)是容易引起我們注意的，而其背后的公共風(fēng)險(xiǎn)才是我們必須高度警惕的。這些風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)展加速了財(cái)政危機(jī)的到來，要預(yù)防財(cái)政危機(jī)，前提是必須明晰財(cái)政危機(jī)產(chǎn)生的根本原因。

　　四、財(cái)政危機(jī)產(chǎn)生的原因

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，政府作為理性人，從本質(zhì)上是追求正當(dāng)性（Legitimacy）最大化的�熂凑�府追求長治久安。但是，諾斯（1991）曾經(jīng)明確地指出：政府在追求這一目標(biāo)的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)偏離社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財(cái)政收入而不惜采取損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以會(huì)面臨二難的選擇，關(guān)鍵的一條在于社會(huì)目標(biāo)是長期的，而財(cái)政目標(biāo)是短期的。二者的關(guān)系其實(shí)是一種源和流的關(guān)系。

　　正當(dāng)性最大化這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有二：一是有一套與產(chǎn)權(quán)保護(hù)、激勵(lì)與約束、法制化相結(jié)合的市場制度；二是體現(xiàn)公平與效率的分配制度，后者其實(shí)就是財(cái)政問題。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一個(gè)較長的時(shí)間段里考查，二者是統(tǒng)一的。從短期來看，二者必然存在著沖突。這一點(diǎn)可以用布坎南的“公共選擇理論”來解釋。在存在政治周期的民主社會(huì)中，公共選擇學(xué)派設(shè)定的“選民——政治家——官僚——選民”的循環(huán)決定了政府的許諾是即時(shí)的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求長期的制度建設(shè)而置短期政策操作于不顧是不現(xiàn)實(shí)的。他們面臨的是“囚徒困境”的兩難選擇，在長期的制度建設(shè)和短期的政策操作的博奕中，政治家作為一個(gè)理性人，選擇后者是必然的。

　　政府之所以會(huì)選擇這種并非收益最大化的政策，一個(gè)最根本的原因在于，如果不能解決短期的財(cái)政問題，即期的負(fù)面效應(yīng)便會(huì)立刻凸現(xiàn)。由于政府是來解決外部效應(yīng)的組織，因此，如果財(cái)政出現(xiàn)問題，便會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，進(jìn)而影響到政治的穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)便可能打破，因此，政府首先要保證財(cái)政的安全。在社會(huì)資源既定的約束下，市場和政府是有活動(dòng)邊界的。如果政府在短期內(nèi)獲取的公共收入過多，或者說超過了社會(huì)最有效率要求的公共產(chǎn)品的范圍，市場的效率便不可避免地受到削弱，從而根本上動(dòng)搖了財(cái)政的基礎(chǔ)。

　　從另一個(gè)角度講，如果社會(huì)資源處于帕累托改進(jìn)狀態(tài)，即資源配置并非處于“人盡其才，物盡其用”的最優(yōu)狀態(tài)，那么增加一個(gè)人的福利，必須要減少另一個(gè)人的福利。如果要減少的福利屬于一個(gè)強(qiáng)有力的集團(tuán)，那么資源的重新配置必然會(huì)遇到強(qiáng)大的阻力。這時(shí)候“游說”等院外集團(tuán)的活動(dòng)足以使既得利益集團(tuán)的利益得以保留。因此，長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展便會(huì)由于資源配置的不合理而受到制約，義理性最大化的目標(biāo)便不會(huì)實(shí)現(xiàn)。

　　如果能夠找到一個(gè)能夠解決上述悖論的方法，即短期的財(cái)政收入不會(huì)因此而下降，那么政府必然會(huì)選擇一種有利于長期制度建設(shè)的改革之路。因?yàn)樗�不必�(fù)?dān)心即短期的財(cái)政困難而影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會(huì)的矛盾激化。制度建設(shè)有利于義理性最大化，這也是政治家尋求連任的基本條件。同時(shí)，官僚追求短期利益阻礙長期根本改革的阻力也會(huì)隨之減小。這其實(shí)是解除財(cái)政危機(jī)的一種思路，在最后一部分，我們將具體探討這種思路的可行性。

　　從上面的理論出發(fā)，結(jié)合中國二十年的改革，可以大致總結(jié)出中國財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)的基本原因。中國的漸進(jìn)式改革其實(shí)就是逐步放松國家對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的控制的過程。這一過程是在國有經(jīng)濟(jì)占有資源和產(chǎn)出不對(duì)稱的大背景下，政府維系龐大的國有經(jīng)濟(jì)的成本太高，以至于不得不放松的結(jié)果。改革雖然經(jīng)歷了一個(gè)公有產(chǎn)權(quán)分散化的過程，但是由于國有企業(yè)的背后是擁有實(shí)際控制權(quán)的利益集團(tuán)，因此，國有經(jīng)濟(jì)收縮呈現(xiàn)出非主動(dòng)性的特征。在其中，政府表現(xiàn)出極強(qiáng)的“父愛主義”，在試圖搞活國有企業(yè)，甚至擴(kuò)大國有企業(yè)規(guī)模的過程中，政府運(yùn)用的是一種“試錯(cuò)”的方法。從一開始的“放權(quán)讓利”到“稅前還貸”以及政策性貸款，債轉(zhuǎn)股等等，政府采取的是一種“輸血”的政策。政府對(duì)國有企業(yè)輸血的方法經(jīng)歷了以下的歷程：先是借助于財(cái)政，在1980年代中期財(cái)政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲(chǔ)蓄引入國有企業(yè)。90年代中期以后在金融風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的約束下，財(cái)政體系和證券市場就必須負(fù)擔(dān)起把居民儲(chǔ)蓄引入國有企業(yè)的任務(wù)。在給定了國家的稅收能力的前提下，更多的政府債務(wù)和上市公司跑馬“圈錢”便顯得合情合理。在1997年亞洲金融危機(jī)后實(shí)行“積極財(cái)政政策”，以政府支出拉動(dòng)內(nèi)需的孤軍奮戰(zhàn)又增加了稅收的負(fù)擔(dān)和債務(wù)的巨額膨脹。

　　對(duì)國有企業(yè)的試錯(cuò)改革反映了政府與市場力量之間的較量。政府對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的戀戀不舍削弱了政府的財(cái)政能力。這種結(jié)論是基于下面的判斷：

　　第一，國有企業(yè)所有者缺位以及激勵(lì)機(jī)制和由于信息不完全所造成的“內(nèi)部人控制”和“預(yù)算軟約束”。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)不是追求利潤的最大化而是追求經(jīng)理報(bào)酬和職工收入的最大化。而非國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是追求投資凈收益最大化。由于其能很好地解決激勵(lì)與約束問題，所以它比國有企業(yè)更有活力。

　　第二，同樣的資源如果從國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓出來會(huì)提高社會(huì)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出率。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)資源由國有企業(yè)優(yōu)先使用，在資源約束的前提下，非國有企業(yè)不能獲得相當(dāng)?shù)馁Y源（包括金融資源、人力資源），因而產(chǎn)出不足（與其潛在的生產(chǎn)能力相比）。為了保證國有企業(yè)對(duì)資源的優(yōu)先利用，政府首先是限定了產(chǎn)業(yè)的范圍，將利潤高的行業(yè)由政府壟斷后交付國有企業(yè)使用，并宣布該領(lǐng)域?qū)Ψ菄�有企業(yè)禁止進(jìn)入。此為其一。其次，政府仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代對(duì)資本實(shí)行行政分配的體制，通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段轉(zhuǎn)注入國有企業(yè)。并且實(shí)行一系列的金融管制力圖堵塞“金融剩余”向非國有經(jīng)濟(jì)漏出的“缺口”（朱光華、陳國富，2001），或者與公有企業(yè)的經(jīng)理共謀在資本市場上誘引“金融剩余”。前者主要表現(xiàn)為金融抑制，后者主要表現(xiàn)為股市的泡沫。

　　第三，由于政府把資源更多地用于競爭性領(lǐng)域，對(duì)公共產(chǎn)品的提供必然不足，“政府缺位”，居民不得不將手中的剩余從私人的需求劃出一部分以補(bǔ)償公共產(chǎn)品的不足。這又必然會(huì)影響到居民的需求。最后，以搞活國有企業(yè)為重點(diǎn)的改革實(shí)際上是政府與既得利益集團(tuán)妥協(xié)的結(jié)果。在公共資源向國有傾斜的過程中，由于所有者缺位，監(jiān)督成本的高昂和機(jī)會(huì)主義的存在，資源向少數(shù)人漏出是理性人做出的最適選擇。這事實(shí)上造成了不公平。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的幌子下，蛋糕的分配愈發(fā)不公平。

　　第三，政府向國有企業(yè)輸血的過程，其實(shí)就是財(cái)政危機(jī)加深的過程。它并不必然表現(xiàn)為預(yù)算赤字的擴(kuò)大，前提是國有企業(yè)的投入產(chǎn)出為正。如果扣除壟斷利潤，國有企業(yè)整體上是入不敷出的。從前面提到的輸血方式可以看到，當(dāng)借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時(shí)，政府便只能在稅收和債務(wù)上努力了。根據(jù)“李嘉圖等價(jià)定理”，債務(wù)是延期的稅收，從目前來看，二者的同時(shí)提高正在應(yīng)驗(yàn)諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實(shí)際值（物價(jià)在下降）財(cái)政收入增加了14.4％，幾乎是經(jīng)濟(jì)增長率7.8％的兩倍。這幾年稅收收入一直按照高于經(jīng)濟(jì)增長率的水平增長。無論從那種意義上講，稅收不可能保持中性，它是微觀經(jīng)濟(jì)主體的一種超額負(fù)擔(dān)。稅收收入最大化與國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化不相容定理［11］是成立的。因此，重稅不是實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性最大化的理想選擇，特別是在擴(kuò)張性財(cái)政政策實(shí)施的當(dāng)口。

　　由于按照MC＝MR征稅的林達(dá)爾均衡并不存在，因此，過高的稅率會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品的過度提供，結(jié)果是產(chǎn)生擠出效應(yīng)。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國有企業(yè)向國有企業(yè)轉(zhuǎn)移，那么對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)抽血的經(jīng)營結(jié)果可想而知。樊綱（2001）用“額外綜合稅賦”來說明這種轉(zhuǎn)移，并指明這是一個(gè)相當(dāng)危險(xiǎn)的征兆。并指出，國有部門中各種反對(duì)改革的勢力過于強(qiáng)大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢必利用自己對(duì)資源分配的壟斷地位、利用國家強(qiáng)權(quán)，將大量非國有部門生產(chǎn)出的收入用各種方式轉(zhuǎn)移到國有部門，使非國有部門越來越難以增長，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長率也就會(huì)慢下來，最后各種矛盾暴露，經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)。

　　第四，如果某一天，政府向國有企業(yè)的輸血政策轉(zhuǎn)為了改革政策，則意味著政府的財(cái)政危機(jī)到了頂點(diǎn)。這里的一個(gè)前提條件是，政府對(duì)國有企業(yè)的輸血是有收益的，它并不僅僅表現(xiàn)為財(cái)政收入的增長，其中很重要的一項(xiàng)就是保障社會(huì)穩(wěn)定的收益。政府決策是體制結(jié)構(gòu)的函數(shù)，當(dāng)國有企業(yè)所能提供的利稅收入越來越少，所需的財(cái)政支持越來越多，改革后的凈收益大于不改革時(shí)的政府凈收益時(shí)，政府便必然會(huì)選擇改革的路。因?yàn)椋瑖�有企業(yè)過去一直是政府的權(quán)力基礎(chǔ)（人事和經(jīng)濟(jì)的權(quán)力）。改革國有企業(yè)是一件十分麻煩的政治運(yùn)作，所以不到“萬不得已”，任何官員都不愿意進(jìn)行改革。也從另一個(gè)角度說明了，二十年對(duì)國企試錯(cuò)改革耗費(fèi)了大量資源，投入產(chǎn)出極不相稱。資料表明對(duì)GDP貢獻(xiàn)率只有不到三分之一的國有部門占用三分之二的全社會(huì)資本資源，其中銀行信貸占57％，（吳敬璉2001）。這里也回答了一個(gè)問題，就是為什么現(xiàn)在政府財(cái)政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。原因可能在于短期效應(yīng)的累積使得達(dá)到長期目標(biāo)的源泉枯竭。不過不能否認(rèn)，中國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長仍然一支獨(dú)秀，財(cái)政危機(jī)并沒有完全爆發(fā)，這里應(yīng)該有一種潛在的力量。如果找出這種力量并且使其壯大，則潛在的財(cái)政危機(jī)可能會(huì)消失于無形�！　〉谖�，由于中國國有經(jīng)濟(jì)的龐大，政府對(duì)其偏好，實(shí)質(zhì)上是加強(qiáng)了政府的干預(yù)。特別是近幾年來的積極財(cái)政政策在很大程度上體現(xiàn)了一種“體制復(fù)歸”的趨向（魏鳳春2001）。因此，政府財(cái)政不振興乃至出現(xiàn)潛在的危機(jī)便是水到渠成的事情了。漸進(jìn)化改革的成效可以用財(cái)政的運(yùn)行軌跡來表明，成功的改革體現(xiàn)了一種源與流的協(xié)調(diào)關(guān)系。而我們現(xiàn)在只是關(guān)注于流而浪費(fèi)了源，結(jié)果是水流越來越少。J.D.Gwartney 和R.A.主持的《世界經(jīng)濟(jì)自由度年度報(bào)告》認(rèn)為1997年中國經(jīng)濟(jì)自由度［12］在115個(gè)國家中排名第81［13］。2001年7月至10月政府為籌集區(qū)區(qū)幾十億社會(huì)保障資金而減持國有股對(duì)整個(gè)證券市場的破壞給我們帶來了“諾斯悖論”的感性認(rèn)識(shí)。四個(gè)月股指狂跌700點(diǎn)，市值損失1.7億，10月21日減持辦法停止。財(cái)政目標(biāo)沒有達(dá)到，市場體系遭受嚴(yán)重打擊，中國面臨著義理性最大化的困境。

　　五、危機(jī)轉(zhuǎn)化與增長支撐

　　雖然中國財(cái)政運(yùn)行的基礎(chǔ)正在受到削弱，潛在的危機(jī)也暗香浮動(dòng)。但中國畢竟沒有發(fā)生財(cái)政危機(jī)。

　　其原因在以下三個(gè)方面：

　　1.表面化的金融危機(jī)

　　中國現(xiàn)在之所以沒有發(fā)生財(cái)政危機(jī)，一個(gè)主要的原因是財(cái)政危機(jī)的表現(xiàn)形式問題。作為政府核心的“財(cái)政”，出現(xiàn)危機(jī)一般意味著政府出現(xiàn)了危機(jī)。在三權(quán)分立的西方國家，財(cái)政危機(jī)、政府更迭的事情常見。而在中國，則不會(huì)發(fā)生這種事情。雖然1994年《人民銀行法》的出臺(tái)從制度上割斷了財(cái)政部與中央銀行間的直接融資渠道，但由于財(cái)政、金融工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌規(guī)劃，財(cái)政危機(jī)往往間接表現(xiàn)為金融危機(jī)。

　　目前來看，以下幾點(diǎn)可能導(dǎo)致中國金融的潛在危機(jī)。巨額的不良資產(chǎn)主要是在政府－國有銀行－國有企業(yè)三位一體的體制下，國有銀行替代財(cái)政向國有企業(yè)輸血而國有企業(yè)預(yù)算軟約束、銀行成為“人質(zhì)”［14］的結(jié)果。此為其一。其二，國有銀行核心資本不足，1998年財(cái)政發(fā)行2700億30年國債補(bǔ)充國大商業(yè)銀行資本金證明了這一點(diǎn)。不過，這2700億的國債是由四大銀行認(rèn)購的，銀行增加了資產(chǎn)（第二儲(chǔ)備）的同時(shí)也增加了資本金，但是把債務(wù)推給了財(cái)政。如果30年后政府不能還清債務(wù)，必然會(huì)通過發(fā)行貨幣來籌資。其三，證券市場的泡沫在很大程度上是政府“圈錢”為國企解困，“一股獨(dú)大”造成的。其四，現(xiàn)在的擴(kuò)張性政策，可以理解為一種政府試圖用通貨膨脹來對(duì)付通貨緊縮的主張。如果馬栓友（2001）“當(dāng)前的積極財(cái)政政策是不可持續(xù)的，必須及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策的方向，積極財(cái)政政策應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候酌情退出”的主張成立的話，當(dāng)前以毒攻毒的政策可以理解為政府財(cái)政對(duì)鑄幣稅和通貨膨脹稅的極度依賴。因此，表面化的金融危機(jī)就是財(cái)政危機(jī)。我們之所以沒有感覺到財(cái)政危機(jī)的到來，只不過是因?yàn)榻鹑诘墓苤仆七t了金融危機(jī)的到來罷了。但無論如何，財(cái)政危機(jī)與金融危機(jī)唇齒相依的關(guān)系是存在的。

　　2.龐大的國有資產(chǎn)存量為政府負(fù)債提供了擔(dān)保。

　　根據(jù)Stnley Fisher 和 William Easterly（1997）的“政府預(yù)算約束的經(jīng)濟(jì)學(xué)”的理論，公有資產(chǎn)出售收入是政府為其赤字籌資的一種基本方式［15］，它沖減政府的初級(jí)赤字。中國有幾萬億的公有資產(chǎn)，它的存量資產(chǎn)效應(yīng)對(duì)政府籌資起了一定的擔(dān)保作用。在中國，政府向公民負(fù)債除了以信譽(yù)和未來的稅收擔(dān)保外，龐大的公有資產(chǎn)也起了很大的作用。公有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全民，僅僅由政府代理，從微觀金融學(xué)的觀點(diǎn)來看，政府以公民的資產(chǎn)作抵押向公民借債是不可以的。但由于存在著代際差異和所有者缺位問題，政府可以較多的負(fù)債。我們前面提到過，政府公有資產(chǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代工人和農(nóng)民剩余價(jià)值的轉(zhuǎn)化形式。這部分公民已經(jīng)成為老人，已經(jīng)成為政府的補(bǔ)貼方，在這個(gè)意義上，代際差異可以理解為沒收父親的房子后以此抵押向兒子借錢。又由于公有資產(chǎn)不能量化到個(gè)人，所有權(quán)是虛的，因此，政府上述行為得以成行。公有資產(chǎn)的這種作用雖然推遲了財(cái)政危機(jī)的到來，但由于公有資產(chǎn)的價(jià)值貶損，這種效應(yīng)越來越弱。從政府“抓大放小”、“減持國有股，籌集社會(huì)保障資金”的做法可以看出政府依靠抵押資產(chǎn)籌資已經(jīng)難以為繼。

　　3.非國有經(jīng)濟(jì)的增長

　　在第四部分中我們?cè)��?jīng)指出有一種潛在的力量在支撐著中國經(jīng)濟(jì)的增長。這種力量就是非國有經(jīng)濟(jì)的增長。張軍（2001）從國有部門的利潤率持續(xù)下降的經(jīng)驗(yàn)觀察中分離出“競爭侵蝕利潤”和“虧損侵蝕利潤”兩種效應(yīng)后對(duì)中國國有企業(yè)財(cái)務(wù)績效的惡化趨勢提供了一個(gè)邏輯一致的解釋，這也從另一個(gè)角度強(qiáng)化了非國有經(jīng)濟(jì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的支持作用。二十年來，以市場為導(dǎo)向的“非國有經(jīng)濟(jì)”，（包括合資企業(yè)、私人企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、個(gè)體勞動(dòng)、股份公司、合作經(jīng)濟(jì)以及各種形式的集體經(jīng)濟(jì)）在政府舍卒保車的磨難中成長起來，并對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起了決定性的作用。以1998年為例，非國有經(jīng)濟(jì)部門創(chuàng)造出73％以上的工業(yè)總產(chǎn)值，63％的GDP，100％以上的新增長就業(yè)和80％的經(jīng)濟(jì)增長［16］。相應(yīng)地，在國有經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)為負(fù)的背景下［17］，非國有經(jīng)濟(jì)的增長提供了政府暫時(shí)與財(cái)政危機(jī)保持距離的機(jī)會(huì)。但是非國有經(jīng)濟(jì)增長速度的減緩又使得財(cái)政離危機(jī)越來越近。

　　六、走出財(cái)政危機(jī)的建議

　　財(cái)政危機(jī)解除方案的制定，首先要解決燃眉之急，其次還要從長計(jì)議，追求正當(dāng)性最大化。這便提出了一個(gè)短期的政策操作與長期的制度建設(shè)如何協(xié)調(diào)一致的難題，是在挑戰(zhàn)“諾斯悖論”。我們認(rèn)為，下面三條建議的實(shí)施結(jié)果可望與我們的目標(biāo)耦合。

　　1. 部分公有資產(chǎn)出售

　　我們（魏鳳春 于紅鑫2001）在對(duì)社會(huì)保障資金籌集方法的探討中提出了一個(gè)框架：即出售部分公有資產(chǎn)可以解決社會(huì)保障資金欠賬的問題。養(yǎng)老金歷史欠賬是政府最大的隱性債務(wù)，政府面臨著即期付債的巨大壓力。因此，出售公有資產(chǎn)可以滿足前述方案的第一個(gè)要求，即短期操作可以解決燃眉之急。政府不僅可以增加收入，而且減少了對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助。除此之外還有更長遠(yuǎn)的利益可以獲得。

　　第一，出售資產(chǎn)籌資不僅可以籌資，它更可以成為國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的手段，可以把宏觀的總量政策與微觀的結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來。按照中共十五屆四中全會(huì)確定的“有進(jìn)有退”的方針對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本性的改革和布局調(diào)整，大幅度收縮戰(zhàn)線，有利于解決政府越位和缺位的難題，也是追求正當(dāng)性最大化的必由之路。

　　第二，政府面對(duì)國有企業(yè)“輸血政策”和“改革政策”的兩面難選擇時(shí)，維持前者的資金成本過于高昂。以致于政府在給定銀行體系風(fēng)險(xiǎn)不增加的約束下，唯有出售國有企業(yè)的資產(chǎn)才能真正解決以國有企業(yè)為核心的三位一體的體制內(nèi)矛盾。國有企業(yè)二十年改革的“試錯(cuò)”也證明這一點(diǎn)。

　　第三，出售的資產(chǎn)一定要是有價(jià)值的，應(yīng)做到“靚女先嫁”。至于說要賣什么、賣多少，則是一個(gè)具體操作的問題。一段時(shí)期以來減持國有股籌集社會(huì)保障資金的理論依據(jù)也在于此。

　　第四，居民儲(chǔ)藏存款余額已達(dá)七萬多億，資產(chǎn)管理公司所持的國有不良資產(chǎn)在國際市場上的順利出售都表明了購買力不成問題。它在具體運(yùn)作中出現(xiàn)的問題主要是意識(shí)形態(tài)問題和定價(jià)問題，如果按照真實(shí)價(jià)值為參考進(jìn)行定價(jià)，“天下沒有賣不出去的商品”。

　　2.非國有經(jīng)濟(jì)的制度完善

　　公有資產(chǎn)出售可以看作一個(gè)國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)退關(guān)系的動(dòng)態(tài)描述。公有資產(chǎn)的出售首先是為非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高于平均利潤率的競爭性行業(yè)創(chuàng)造空間，并為非國有經(jīng)濟(jì)的金融剩余提供出路。這是政府迫于財(cái)政壓力，算不上積極主動(dòng)的完善，因?yàn)閲�有�?jīng)濟(jì)的退出需要非國有經(jīng)濟(jì)的承接。國有股減持的高定價(jià)可以反映這一點(diǎn)。

　　我們這里提出的制度完善主要指政府的主動(dòng)改革。原因可以概括如下：

　　第一，我們雖然不贊同下面的觀點(diǎn)：在所有制形式與協(xié)調(diào)機(jī)制之間存在一種“天然”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，即社會(huì)主義國有制與行政協(xié)調(diào)之間具有弱聯(lián)系，國家試圖使公有制與市場機(jī)制相兼容的努力是徒勞的，“第三條道路”行不通（科爾奈1992）。但是必須認(rèn)識(shí)到國有經(jīng)濟(jì)一次次試錯(cuò)的結(jié)果和非國有經(jīng)濟(jì)極強(qiáng)的生命力，更為現(xiàn)實(shí)的是要正視非國有經(jīng)濟(jì)萎縮引起經(jīng)濟(jì)增長停頓或“危機(jī)”的可能性。樊綱（2000）曾經(jīng)提醒到：即使非國有部門已經(jīng)很大，剩余收入量也較大，如果國有部門吃掉的補(bǔ)貼更大，增長停頓的情況可能發(fā)生。

　　第二，中國二十年的改革已經(jīng)進(jìn)入了帕累托改進(jìn)的狀態(tài)，培育非國有經(jīng)濟(jì)必然會(huì)收縮國有經(jīng)濟(jì)，會(huì)面臨短期內(nèi)社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加大的考驗(yàn)，還不可避免地遇到現(xiàn)有權(quán)力和利益集團(tuán)的重重阻力。因此，作為廣大公民代表的國家應(yīng)該在掃蕩改革阻力上負(fù)起全責(zé)。這里還隱含著另一個(gè)層面的意思，中國的入世可能會(huì)使政府放慢破除阻力的步伐。在內(nèi)部改革阻力重重的大背景下，外部的沖擊會(huì)給我們的市場化進(jìn)程帶來機(jī)遇，但是如果只是依賴外援而忽視自力更生，中國的經(jīng)濟(jì)增長很難維持。而我們一再強(qiáng)調(diào)非國有經(jīng)濟(jì)的增長是保證中國經(jīng)濟(jì)增長的前提條件，所以內(nèi)部的改革會(huì)更重要。

　　在我們看來政府需要主動(dòng)改革的幾個(gè)要點(diǎn)（當(dāng)然非國有經(jīng)濟(jì)本身也需要改進(jìn)）包括：對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、對(duì)歷史遺留下來不明產(chǎn)權(quán)的清理、鼓勵(lì)和允許許多領(lǐng)域內(nèi)的私人投資、鼓勵(lì)民間金融、銀行信貸、資本市場的國民待遇等。

　　3.財(cái)政管理的技術(shù)改進(jìn)　　前面的兩個(gè)建議是從根本上解決財(cái)政危機(jī)的舉措，而要真正地實(shí)施，則尚需時(shí)日。利益集團(tuán)的阻撓可能會(huì)使其難產(chǎn)或流產(chǎn)，因此，它是遠(yuǎn)水。近渴的解除還依賴財(cái)政管理的技術(shù)改進(jìn)。技術(shù)改進(jìn)的目標(biāo)應(yīng)該以減支為主，而不應(yīng)該注重于增收。費(fèi)稅改革、政府采購、國債資金的使用、對(duì)國企補(bǔ)貼的取消、行政開支的縮減、政府資金的效率、公共決策的配合等等都可以暫時(shí)地緩解財(cái)政的窘境，但它并不能根本地使財(cái)政遠(yuǎn)離危機(jī)。

　　注釋：

　�。�1］財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重。

　　［2］有學(xué)者用當(dāng)年國債發(fā)行額／當(dāng)年財(cái)政收入額來表示債務(wù)依存度，筆者認(rèn)為至少有兩點(diǎn)不妥。一，債務(wù)收入不宜包含在財(cái)政收入當(dāng)中，否則，財(cái)政收支就永遠(yuǎn)是恒等的（陳共，1994），因此，此比值意義不大；二，因?yàn)榇嬖谥�“遞延性”問題和“X－非效率”因素的存在，使得以財(cái)政收入來衡量財(cái)政規(guī)模的準(zhǔn)確性較差，而用財(cái)政支出則比較合理（李俊生，1994）。

　�。�3］有學(xué)者用債務(wù)收入額代替國債發(fā)行額，因?yàn)樯弦回?cái)政年度國債收入結(jié)余額通常較小，二者可以替換使用，而不影響做出判斷的準(zhǔn)確性。

　�。�4］具體的分析請(qǐng)參閱 魏鳳春：“政府公共投資的性質(zhì)”，（《體制改革與經(jīng)濟(jì)杠桿》頁98－105，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001出版）。

　�。�5］比如說，1998年非國有企業(yè)中的中小企業(yè)投資活動(dòng)因信貸萎縮而增長放緩，全年投資為負(fù)增長（－3.8％）�熃鼛啄甑姆e極財(cái)政政策對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)的沖擊很大。

　�。�6］《中國人民銀行統(tǒng)計(jì)季報(bào)》2001年，第一期。

　　[7］《中華人民共和國預(yù)算法》第一章 總則 第三條 1995年施行。

　�。�8］見參考文獻(xiàn)9（張春霖，2000）。

　　［9］CCTV2《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》��2001��10��31�� 報(bào)道人民幣對(duì)美元的黑市比價(jià)為1��8.25�� 而官方價(jià)格為1��8.29，人民幣實(shí)際升值。

　　[10］據(jù)李慶云、田曉霞（2000）估算，在1997年至1999年中，我國資本外逃數(shù)額每年都超過300億美元，而且這一估算沒有包含外逃資本的投資收益。

　�。�11］關(guān)于稅收收入與國民產(chǎn)出不可能同時(shí)達(dá)到極值的數(shù)學(xué)分析，可參見王書瑤：“財(cái)政支出與國民產(chǎn)出最大不相容定理”，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》1988年第10期。

　�。�12］經(jīng)濟(jì)自由度是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受政府干預(yù)的程度，可以近似地代表該區(qū)域的市場化程度。李文溥（2000）。

　�。�13］Kim R. Holmes�� T. Johnson and Melanie and Kirpatrick ed.�� 1997 Index of Economic Freedom�� The Heritage Foundation and Dow Jones and Company�� Inc.1997. James D. Gwartney and Robert A. Lawson ed.�� Economic of the world�� 1997 Annual Report�� The Fraser Institute.

　�。�14］“人質(zhì)”是指國有銀行一旦向國有企業(yè)提供初始貸款，就很難做到不繼續(xù)貸款的現(xiàn)象（張軍，1996）。

　　［15］根據(jù)Stnley Fisher and William Easterly的“政府預(yù)算約束的經(jīng)濟(jì)學(xué)”的理論，政府為其赤字籌資的種種基本方式可以用恒等式來表示： （1）財(cái)政赤字＝貨幣印刷＋外匯儲(chǔ)備＋對(duì)外借債＋對(duì)內(nèi)借債。（2）D＝（初級(jí)赤字／GDP）－（鑄幣稅／GDP）＋（實(shí)際利率－GDP增長率）D 說明：1、D＝政府債務(wù)／GDP2、初級(jí)赤字＝公共部門非債務(wù)支出－（政府稅收收入＋政府資產(chǎn)出售收入＋債務(wù)和鑄幣稅以外的其它公共部門收入）。

　�。�16］參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1999》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

　　［17］這里要說明的是，國有企業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)主要是利和稅，而財(cái)政對(duì)國有企業(yè)的付出不僅包括補(bǔ)貼，還包括銀行的政策性貸款。在這個(gè)意義上，國有企業(yè)從整體上來看對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率為負(fù)。

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