地方財政是我國財政經(jīng)濟的重要組成部分，在我國具體包括�。ㄖ陛犑校┘�、市（地區(qū)）級、縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級四級，保持地方財政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于一國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有極為重要的意義。1994年分稅制改革在一定程度上取得了成功，但在地方財政這方面的改革并不徹底，留下了許多問題，尤其是近幾年，受國民經(jīng)濟增長的不確定因素的影響，我國地方財政面臨著許多困難和不利因素，對地方財政經(jīng)濟構(gòu)成強大壓力。

　　地方財政面臨的問題

　　1. 地方財政級次過多。

　　中國是世界上擁有地方政府級次、地方公共支出級次最多的國家�？疾煲幌聦嵭惺袌鼋�(jīng)濟的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府。比較典型的情況是三級架構(gòu)或準(zhǔn)三級架構(gòu)（如聯(lián)邦制的美國、澳大利亞和單一制的日本、法國），但中國有四級地方政府：省、市（地級市）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然我國憲法明確規(guī)定是五級政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級沒有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。財政級次過多就會造成財政資金的利用效率低下，帶來了不同財政級次之間的財政資金博弈。我國現(xiàn)在的財政體制是根據(jù)一級政權(quán)，一級財政的構(gòu)想設(shè)計的，拋開我國政府級次過多這個也應(yīng)該討論的問題不說，就是“一級政權(quán)、一級財權(quán)”理論也是指得商榷的，如法國和德國都并非如此。

　　2. 財權(quán)與事權(quán)不對稱。

　　分稅制是在中央和地方各級政府之間劃分各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅種劃分收入和支出范圍、管理權(quán)限、實行收支掛鉤和分級管理，自求平衡的財政管理體制，1994年的分稅制改革確實起到了這樣的作用，貫徹了“收入大頭在中央、支出下流到地方”的分稅制改革精神，然而從地方財政收入來看，在原體制下地方長期培植起來的主體財源，面臨著財源弱化、收入增長難度加大的困境，分稅制中劃屬于地方的14個稅種由于點多、面廣、稅源分散、隱蔽性強、征收難度大、成本高又加劇了地方財政收入困難的事實。但是在支出方面，地方財政承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，特別是省級以下的地方財政擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任，這與國際慣例不符。地方政府縣鄉(xiāng)兩級共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％~60％的醫(yī)療支出。地級市和縣級市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險，養(yǎng)老保險和救濟。在其他國家社會保障和救濟幾乎總是由中央政府提供（轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟除外）。教育和醫(yī)療是中央和省級的責(zé)任。地方政府承擔(dān)大部分的支出責(zé)任但其只能控制小部分的稅收收入。

　　從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來看，這種事權(quán)和財權(quán)的不協(xié)調(diào)更加明顯。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級部門下放機構(gòu)沒有管理權(quán)，無權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展開展系列服務(wù)；二是部分下設(shè)機構(gòu)的財權(quán)沒有下放，主管部門沒有要求集中在縣（市）管理，鄉(xiāng)財政支出紛紛上劃，比例逐漸增大；三是縣、鄉(xiāng)財權(quán)劃分不合理，分稅制是地方財政支配的收入減少，縣（市）為保證本級收入，滿足支出需要，也不得不集中財力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨財力減少和支出剛性增長的雙重壓力。

　　總而言之，我國各級政府事權(quán)劃分原則性不強且缺乏法制化基礎(chǔ)。

　　3. 不同地區(qū)間的財政狀況差異過大。

　　中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距存在于方方面面，地方財政是一個很顯著例子，并且這種差異不只存在于東部與中西部各省之間，還存在于各個地區(qū)、省際內(nèi)部。按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國地區(qū)間的財政支出和服務(wù)提供方面的不平等程度非常大，且以較快的速度增長。

　　在轉(zhuǎn)移支付制度方面，現(xiàn)行分稅制的稅收返還方式在承認(rèn)了原體制下區(qū)域財政能力差異的同時又因返還基數(shù)以1993年為準(zhǔn)，再次拉大了地區(qū)間的差距。各省級政府人均支出（包含了所有轉(zhuǎn)移支付）的最高值與最低值的比率己由1990年的6.1增加到了1999年的19.1，離散系數(shù)已由0.55增長到0.86.從非預(yù)算資金角度來看，稅收與我們所說的準(zhǔn)稅收稅基的一致性意味著預(yù)算收入與非預(yù)算收入相關(guān)度極高，即經(jīng)濟繁榮地區(qū)兩項收入都高，而不發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的是更加吃緊的財政局面。地方政府對非預(yù)算資金的依賴性加強，明顯地強化了區(qū)域差異擴大的趨勢，分稅制改革目的之一是要將經(jīng)濟日益推向財政自給，但伴隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的下降，富裕與貧窮落后地區(qū)財政收入的水平差距越來越大，那么他們提供地區(qū)公共物品和服務(wù)的能力也在逐漸拉大。

　　4. “非預(yù)算”問題嚴(yán)重。

　　“非預(yù)算”資金包括兩部分：預(yù)算外資金和制度外資金，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入等；國務(wù)院或省級人民政府及其財政、計劃（物價）部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬部門集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財政性資金。

　　從地方財力結(jié)構(gòu)來分析，非預(yù)算資金加上預(yù)算內(nèi)的非稅收入占地方財力的比重較高， 1994—2000年該比重分別為25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和 29.28％。說明地方財力中近1／3來自非預(yù)算資金和非稅收入，這種收入結(jié)構(gòu)是相當(dāng)不規(guī)范的。這進一步表明中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付在地方財力中的整體效應(yīng)低下。非預(yù)算資金的增長在地方財政收支不匹配的情況下減輕了許多地方政府財政的壓力，但其規(guī)模的膨脹及其自身的缺陷已成為制約地方經(jīng)濟發(fā)展、財政建設(shè)的不利因素。

　　首先，預(yù)算外資金的存在削弱政府協(xié)調(diào)和控制宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。資金分散表現(xiàn)在許多機構(gòu)和單位擁有巨大數(shù)額的資金，而這些資金不是在政府財政部門的計劃和管理之內(nèi)。這些外部資金對政府預(yù)算資金產(chǎn)生了“擠出”效應(yīng)。其次，非預(yù)算資金加速了正規(guī)財政體制地位的下降，為地方政府的稅收努力提供了一種可替代的出路，完善的地方稅收收入體系的建立愈加困難，并且各種各樣的收費結(jié)構(gòu)是絕對無序、不透明的帶有很強的隨意性，這些都意味著它是不公平的。另外，這種準(zhǔn)稅收體制是在地方政府官員以最小征收成本為目標(biāo)，在其分析能力很低的情況下設(shè)計出來的，所以它也是無效率的。地方財政不能通過完善正規(guī)的稅收體系組織財政收入，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看是地方財政弱化的體現(xiàn)，發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢，在決定其社會的公共需要及其掌握其需求的愿望上原先所具有的優(yōu)勢都會喪失。

　　解決地方財政問題建議

　　1. 減少政府級次。

　　我國實行的是五級政府架構(gòu)，行政層次多，管理成本高，工作效率低。機構(gòu)臃腫，人浮于事，財政供養(yǎng)人口過多的問題不解決，解決縣鄉(xiāng)財政困難是句空話。

　　要深化行政管理體制改革，減少管理層次、減少機構(gòu)、減少人員，上至省級下至村級，都要精減。結(jié)合目前的撤鄉(xiāng)并村工作，要抓緊落實到位，絕不反彈，避免重新回到“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路上去。

　　在合并機構(gòu)、裁減人員的基礎(chǔ)上，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向和建立公共財政體制的要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變。重新調(diào)整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式，加快政府從競爭性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐，將政府的主要精力轉(zhuǎn)向提供公共物品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。結(jié)合推進政府職能的轉(zhuǎn)變，加強政府的社會管理和改革服務(wù)職能，促進政府行為的規(guī)范化、決策的科學(xué)化和民主化建設(shè)，加強對政府行為的社會監(jiān)督。

　　2. 政府間事權(quán)的界定應(yīng)遵循一定原則，并加以法制化。

　　首先，政府間事權(quán)的界定應(yīng)遵循一定原則。根據(jù)事權(quán)的不同性質(zhì)，政府間事權(quán)界定主要參照以下原則進行。（1）行政管理事權(quán)主要按“受益原則”確定。要求行政管理事權(quán)應(yīng)按實際的受益對象（管轄地區(qū)）和受益范圍（管轄范圍）確定其歸屬。（2）社會服務(wù)事權(quán)應(yīng)按照受益原則、可行原則確定。具體如下：其一，凡使得本轄區(qū)居民受益的事權(quán)，初步界定為本級政府事權(quán)。其二，如果這一事權(quán)由本級政府承擔(dān)在技術(shù)上不可行，應(yīng)考慮將其上移為上一級政府事權(quán)。

　　其次，政府間事權(quán)劃分必須法制化。在政府間事權(quán)劃分上，我們必須確立一個基本理念，即事權(quán)劃分沒有最優(yōu)的劃分模式，最關(guān)鍵的是法制化。只要有了法制化的制度規(guī)定，政府間就基本不會存在劃分不清的事權(quán)，并在實踐中可以得到真正履行。

　　3. 建立規(guī)范和完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

　　當(dāng)前建立政府轉(zhuǎn)移支付制度的思路是在省內(nèi)確定省、縣兩極主體框架，原因在于目前各級政府中縣級財政的支出缺口最大，重要的公共服務(wù)都要由較低級次的政府來承擔(dān)，想減輕壓在農(nóng)民頭上的過重的財政負(fù)擔(dān)就必須強化縣級財政，使其有充分的收入以保證它所承擔(dān)的支出責(zé)任的完成。省際之間的轉(zhuǎn)移支付由中央財政根據(jù)公共服務(wù)均等化的原則，在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，通過中央預(yù)算組織實施，采取一般性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付的方式。一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決不同地區(qū)間財政收入能力與基本財政支出需要之間的不平衡和各地區(qū)之間公共服務(wù)水平的不均衡，這部分財力來源應(yīng)包括現(xiàn)行體制中的地方財政收入、稅收返還、體制上解決或補助等部分。特殊性轉(zhuǎn)移支付主要解決縣市政府在農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運輸、通訊、能源、教育、科技等方面的發(fā)展，對社會事業(yè)等特定項目進行的補助，重大自然災(zāi)害事故的支出，這部分資金主要為現(xiàn)行體制中的各項專項補助、專項結(jié)算補助等。

　　4. 堅決推進統(tǒng)一預(yù)算的進程和發(fā)展現(xiàn)代意義的全套預(yù)算制度。

　　必須認(rèn)識到：地方各級財政預(yù)算的統(tǒng)一，是政府行為規(guī)范化的前提條件。1997年之后，我國對預(yù)算外資金的整頓和管理逐步強化，成效顯著，在基本實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“制度外”三塊資金“三而二”后，預(yù)算內(nèi)、外資金如何歸并為“二而一”，也正在向水到渠成的狀態(tài)靠近。今后，通過深化財政體制改革和預(yù)算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模并全程監(jiān)督其運用。現(xiàn)在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，不合理的行政審批手續(xù)將取消，乘此東風(fēng)，理應(yīng)著力尋求進一步把收費和基金納入預(yù)算內(nèi)，借助于“金財工程”、“金稅工程”的現(xiàn)代化信息處理技術(shù)和政府資源管理系統(tǒng)，像管稅一樣管理起來，并大力推進支出管理的改革。如果公共財政框架下的預(yù)算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強科學(xué)化信息監(jiān)控的同時，對地方逐步適度下放支出標(biāo)準(zhǔn)確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)等在各地有“因地制宜”的必要彈性。