一、序言

　　公共財(cái)政一詞，對(duì)于我們已經(jīng)不陌生了，從上個(gè)世紀(jì)八十年代初學(xué)術(shù)界圍繞財(cái)政問題展開討論至今已有20多年的歷程。要回答什么是公共財(cái)政就要首先探討什么是財(cái)政。財(cái)政學(xué)界認(rèn)為財(cái)政就是指國家或政府的收支活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這是我國財(cái)政學(xué)上的“財(cái)政”本質(zhì)問題。所謂的公共財(cái)政是指國家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。它包括兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是它是具有“公共”性質(zhì)的國家財(cái)政或政府財(cái)政，而財(cái)政的“公共性”的具體體現(xiàn)，就是“為市場(chǎng)提供公共服務(wù)”。二是它是財(cái)政的一種類型或模式。

　　反觀我國自改革開放以來走過的歷史，學(xué)者認(rèn)為公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府財(cái)政的基本選擇。公共財(cái)政的生成與現(xiàn)代民主政治體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生是同一個(gè)過程，他們互為前提，互相促進(jìn)。 通說認(rèn)為公共財(cái)政的理論基礎(chǔ)是契約論，但是也有反對(duì)者的聲音。如果不是要求契約社會(huì)從一開始就必須是一個(gè)完美無缺的典型，而是把契約社會(huì)作為一種歷史進(jìn)程中的話，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)契約社會(huì)從最初的萌芽，成長；從不完善到較完善的過程，就會(huì)認(rèn)識(shí)到契約論并非虛構(gòu)，它是對(duì)英國以及部分歐洲國家政治制度，議會(huì)民主制度歷史發(fā)展的歸納和總結(jié)。英國霍布斯在《利維坦》一書中指出如果要建立一種能抵御外來侵略和制止相互侵害的共同權(quán)力，以便保障大家能通過自己的辛勞和土地的豐產(chǎn)為生并生活的很滿意，那就只有一條道路：――把大家的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體。其方式好像是人人都向每一個(gè)其他的人說：我承認(rèn)這個(gè)人或這個(gè)集體，并放棄我管理自己的權(quán)利，把它授與這人或這個(gè)集體，但條件是你也把自己的權(quán)利拿出來授與他，并以同樣的方式承認(rèn)他的一切行為。這一點(diǎn)辦到之后，象這樣統(tǒng)一在一個(gè)人格之中的一群人就稱為國家。

　　二、公共財(cái)政理論模型的構(gòu)建－社會(huì)公司論及國家與納稅人的關(guān)系

　　霍布斯認(rèn)為國家制度的最佳形式是君主制。但此命題是在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政治背景下提出的，如果考慮到當(dāng)今社會(huì)的經(jīng)濟(jì)政治背景我認(rèn)為國家制度的最佳形式或許可以稱之為股份有限公司，當(dāng)然這一公司是龐大的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場(chǎng)配置資源的作用是受限制的，在公共產(chǎn)品方面市場(chǎng)不能滿足人們的公共需求或者說雖然能夠滿足人們的需求但是成本太高，不符合“理性人”的標(biāo)準(zhǔn)。但“公共產(chǎn)品，公共服務(wù)”又是必須的，于是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的理性人以“人稱其為人”的資格，組建了國家這一“龐大的股份有限公司”。理性人——股東的出資分為兩個(gè)層面，第一層面是應(yīng)然層面的出資，也是基礎(chǔ)性，本質(zhì)性的出資，那就是“人生而平等”的“人格權(quán)”出資。這里的人格權(quán)采用北大教授尹田老師的觀點(diǎn)，即“無財(cái)產(chǎn)即無人格”及“再論無財(cái)政即無人格”文中論述的“人格本身就是由一系列實(shí)實(shí)在在的權(quán)利構(gòu)成”。“在人格的構(gòu)成要素中，包括政治性要素，倫理性要素，財(cái)產(chǎn)性要素”。其中財(cái)產(chǎn)采用“廣義財(cái)產(chǎn)”的解釋。它不是指現(xiàn)實(shí)存在的物質(zhì)資料，也不是指自然人實(shí)際享有的民法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是概括地指“人成其為人”必須具備地最起碼的物質(zhì)生存條件。在此龐大地股份有限公司中，股東的第二層面的出資也是實(shí)然層面的出資我認(rèn)為就是稅捐。很顯然在現(xiàn)實(shí)生活中每個(gè)人的稅負(fù)是不同的，原因就在于稅收負(fù)擔(dān)高的人因?yàn)槠涑錾憝h(huán)境，教育背景，就業(yè)機(jī)會(huì)，衛(wèi)生保健等方面占用了他人應(yīng)然層面上的“人生而平等”中平等地享有社會(huì)資源的機(jī)會(huì)，因此占用了社會(huì)資源多，收入多的人就應(yīng)多出資，被迫只能享有少量社會(huì)資源的人就應(yīng)少出資或不出資，這是由“理性的股東”——全體公民博弈的結(jié)果。從終極意義上講個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利先于國家的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，國家的財(cái)產(chǎn)權(quán)利只是人們實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度安排。國家的收入是每個(gè)公民所付出的自己財(cái)產(chǎn)的一部分，以確保他所余財(cái)產(chǎn)的安全與快樂的享用財(cái)產(chǎn)。這就意味著就納稅人和政府而言，財(cái)富所有者只能是納稅人，而不可能是政府；政府只是納稅人實(shí)現(xiàn)自身福利的手段。因此在公共物品的提供上，政府不是終極話語權(quán)的享有者，終極話語權(quán)在于“人人生而平等”的公民手中。

　　三、公共財(cái)政與稅收債權(quán)債務(wù)關(guān)系

　　在上述的社會(huì)公司理論模型中，股東與“社會(huì)股份有限公司”就形成了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而出資人以繳納稅款的形式出資，因此又稱之為稅收債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系。公民是納稅主體，是債務(wù)人，“社會(huì)股份有限公司”——國家就是債權(quán)人。如果納稅人不履行出資義務(wù)，就要承擔(dān)違約責(zé)任，在現(xiàn)行稅法中就表現(xiàn)為補(bǔ)繳稅款并承擔(dān)罰款。在稅收債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，納稅人――股東一旦出資，就不能抽回。但作為出資人的股東也有一系列股東權(quán)利，如決策權(quán)，知情權(quán)，質(zhì)詢權(quán)，訴訟權(quán)，收益權(quán)等。顯然，在社會(huì)公司中股東所分配的紅利并不是按實(shí)然層面上的交付的稅款按比例分配的。公司利潤的分配辦法由理性人股東博弈的成果――“公司章程”——憲法所決定的。并且股東所投入的應(yīng)然層面的“人格權(quán)”出資包括倫理要素，政治要素，財(cái)產(chǎn)要素――生命，健康，安全，自由，人格尊嚴(yán)，財(cái)產(chǎn)。那么，就要求公司的紅利，也要符合股東的多方面需要，具體表現(xiàn)為輸出的公共產(chǎn)品，服務(wù)包括國防外交，科教文衛(wèi)，社會(huì)保障，轉(zhuǎn)移支付，基礎(chǔ)設(shè)施，緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施儲(chǔ)備金等。至于行政管理支出只是在“公司”運(yùn)營過程中的管理費(fèi)用。因此要在行政領(lǐng)域貫徹為納稅人服務(wù)的意識(shí)。

　　四、對(duì)比理論模型，考查我國現(xiàn)有制度的缺失

　　在這一龐大的“股份有限公司”中，“股東大會(huì)”委托“董事會(huì)”——政府進(jìn)行公司事務(wù)的管理。政府的權(quán)力來源于 “股東”——納稅人的授權(quán)，并執(zhí)行“股東大會(huì)”的決議。但現(xiàn)實(shí)制度中“股東”——納稅人權(quán)利的缺位，“董事會(huì)”——政府權(quán)力的膨脹與越位形成了鮮明的對(duì)照。而政府中的公務(wù)員的地位——這一“社會(huì)公司”的職員與真實(shí)生活中的他們的權(quán)威的真實(shí)的對(duì)比卻給人以辛辣的諷刺。

　　因此在公共財(cái)政——這一關(guān)切納稅人“身家性命”的事務(wù)中，應(yīng)使納稅人的權(quán)利體系完善起來，使應(yīng)該被包括其中的知情權(quán)，質(zhì)詢權(quán)，重大事務(wù)決策權(quán)，訴訟權(quán)等權(quán)利盡快被彰現(xiàn)出來，發(fā)揮他們應(yīng)有的功能�！岸�事會(huì)”如不適格，“股東大會(huì)”有權(quán)通過選舉與投票機(jī)制改選之。

　　對(duì)比公司治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會(huì)的地位與職權(quán)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)制度中“監(jiān)事會(huì)”的嚴(yán)重缺位，解決辦法可以提升審計(jì)總署的地位，使其脫離“董事會(huì)”——政府的管束，或者建立一個(gè)全新的“監(jiān)事會(huì)”使其發(fā)揮監(jiān)事會(huì)應(yīng)有的作用。并應(yīng)成立“憲法法院”用以審理“股東大會(huì)”，“董事會(huì)”，“監(jiān)事會(huì)”，“債權(quán)人”之間的糾紛。

　　五、余說

　　也許有人可能認(rèn)為公司是營利性組織，而國家提供公共物品并不追求營利，社會(huì)公司理論模型是無稽之談。但我覺得營利與非營利的劃分只是相對(duì)而言，它割裂了公共產(chǎn)品在公司組織商品生產(chǎn)過程中發(fā)揮的功能。有誰能否認(rèn)道路在商品生產(chǎn)過程中的作用，又有誰能否認(rèn)教育沒有滲透到人力資本中呢？如果非要說提供公共物品的非營利性，那也只是相對(duì)而言。如果說有營利，那么公共物品的營利性又體現(xiàn)在哪里呢？如何證明？這恐怕不是本文所能回答的。

　　理論模型是從現(xiàn)實(shí)生活中高度概括抽象出來的，從一出生就帶來它的先天不足也是常態(tài)。社會(huì)公司理論模型的也有其不足之處，再加上它是由本人提出，在抽象的過程中難免偏頗，甚或就是謬論。但如能對(duì)于公共財(cái)政的法理分析提供一點(diǎn)參考價(jià)值，本人也就甚感欣慰了。