關(guān)鍵詞：國有資本財政；發(fā)展趨勢；公共財政

　　一、理論界對國有資本財政的不同見解

　　國有資本財政的概念最早是在1993年由葉振鵬和張馨教授提出的。他們認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政體系應由公共財政與國有資本財政共同構(gòu)成，形成典型的二元財政結(jié)構(gòu)。其中公共財政居于主導地位，國有資本財政居于基礎(chǔ)地位。他們的理論依據(jù)是：在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家具有雙重身份———社會管理者和資產(chǎn)所有者；擁有雙重權(quán)力———政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力；履行雙重職能———社會管理者職能和資產(chǎn)所有者職能；實現(xiàn)雙重目標———提供公共服務和實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值；取得雙重收入———稅收和利潤上繳。這樣，自然就形成了兩種不同性質(zhì)的分配關(guān)系：一種是作為社會管理者的國家為了滿足社會公共需要而與各種所有制類型的企業(yè)以及社會成員發(fā)生的公共財政分配關(guān)系；一種是作為資產(chǎn)所有者的國家為了實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值而和國有企業(yè)發(fā)生國有資產(chǎn)財政分配關(guān)系。應該說，二元財政論對我國財政體系構(gòu)成的分析是我國財政理論上的創(chuàng)新，它一方面吸取借鑒了西方公共財政理論的精華，另一方面又考慮到我國的具體國情———存在大量的國有企業(yè)，而且相當數(shù)量的國有企業(yè)在市場有效作用的領(lǐng)域從事私人產(chǎn)品的生產(chǎn)，因此可以說，二元財政理論是具有鮮明的中國特色的財政模式理論。

　　但是，自葉、張二位教授提出二元財政模式理論后，財政理論界的許多研究者對其進行了嚴厲的批判（張馨教授在其《公共財政論綱》中有詳細說明，在此不再贅述）。但是批判的重點不是二元財政模式中的國有資本財政，而是公共財政。筆者認為，這種批判并未抓住二元財政論的實質(zhì)，他們攻擊的重點———公共財政，恰恰是二元財政論的精髓所在，是對深化我國財政改革，指導財政實踐活動最有指導意義的構(gòu)成要素。因為公共財政作為一種財政類型和財政模式，其以彌補市場失效、法制化、非盈利以及提供一視同仁的服務為特征，是與市場經(jīng)濟相適應并且與市場經(jīng)濟有內(nèi)在聯(lián)系的財政。發(fā)展市場經(jīng)濟就必須構(gòu)建公共財政模式，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。當前，理論界對我國應構(gòu)建公共財政模式已經(jīng)基本沒有分歧，研究的重點已經(jīng)由要不要構(gòu)建公共財政模式轉(zhuǎn)向如何來構(gòu)建具有我國特色的公共財政模式。實踐證明，當初張馨教授在與其他學者關(guān)于公共財政問題進行的論戰(zhàn)中，是勝利者。但是，在激烈的論戰(zhàn)之后，對二元財政論進行反思，不難發(fā)現(xiàn)，二元財政論也并非完美無缺，在實踐上、理論上都面臨著不能回避的棘手問題。而改革的深入要求我們必須對這些問題做出回答。不過，需要指出，本文所說的問題不是出在公共財政方面，而是出在國有資本財政方面。

　　二、國有資本財政面臨的挑戰(zhàn)

　�。ㄒ唬�實踐上面臨的問題：國有經(jīng)濟效率低下

　　市場經(jīng)濟是效率經(jīng)濟。任何一種經(jīng)濟活動，任何一種經(jīng)濟組織形式，如果缺乏效率且無助于公平目標的實現(xiàn)，都最終要被淘汰。

　　二元財政論的提出從根本上講也是從提高資源配置效率的考慮。在二元財政的兩大組成部分中，公共財政已經(jīng)充分說明了自己存在的理由，即市場失靈的客觀存在。由于市場失靈，政府干預較之自由放任是有效率的，所以政府公共財政在市場經(jīng)濟條件下扮演彌補市場失靈的角色是理所當然的。而國有資本財政要說明自己存在的理由則有一定難度。因為我們從市場失靈雖然可以推理出國有資本的存在（因為政府要彌補市場失靈就必須掌握一定數(shù)量的國有資本），但是這樣的國有資本必須處于市場失靈的領(lǐng)域，是為彌補市場失靈之缺陷、滿足社會公共需要服務的。對處于市場有效作用領(lǐng)域，從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)，并尋求盈利的國有資本而言，國有資本財政并不能從市場失靈中找到任何存在的理由。顯然，尋找國有資本財政存在的依據(jù)，就必須要說明國有資本是否比非國有資本在私人產(chǎn)品的生產(chǎn)上更有效率或者至少不比后者的效率低。這可以從理論上加以推理論證，但更重要的是要通過實踐的檢驗。就理論界目前研究的情況看，兩者都不能得出對國有資本有利的結(jié)論。當然，需要指出，即便如此，也并不意味著要否定公有制。因為公有制作為一種產(chǎn)權(quán)形式，在滿足社會公共需要方面的作用是私有產(chǎn)權(quán)所無法比擬的，只要是在市場失靈的領(lǐng)域，公有產(chǎn)權(quán)就仍然有其存在的必然性。

　　二元財政論者提出二元結(jié)構(gòu)財政，并將其作為社會主義市場經(jīng)濟條件下的規(guī)范財政模式顯然是對國有經(jīng)濟充滿信心，但是有信心與實現(xiàn)目的是兩回事。就二元財政論者所提出的觀點看，他們對如何搞活國有企業(yè)也沒有新的招數(shù)。理論界提出的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、建立委托代理模式的主張，都不是搞活國有企業(yè)的有效方法。而有的學者指出法律產(chǎn)權(quán)與事實產(chǎn)權(quán)的不一致是國有企業(yè)活力不足的原因，雖然有一定道理，但其所給出的對策事實上是在否定公有產(chǎn)權(quán)本身，要化公有為私有，這是我們所不能接受的。對如何搞活國有企業(yè)，理論界尚未找到真正可行的方法。

　　如果二元財政解決不了國有企業(yè)的活力不足問題，那么長期來看，國有資本財政就必然喪失微觀基礎(chǔ)，從而使二元財政呈現(xiàn)明顯的不穩(wěn)定性和過渡性。盡管如此，二元財政論畢竟是從市場經(jīng)濟和社會主義公有制這兩個基本點出發(fā)，分析我國的財政現(xiàn)狀后得出的結(jié)論。至少在目前看，我們必須承認其是對我國現(xiàn)階段財政體系構(gòu)成的較為準確的界定。

　　2 二元財政論在理論上存在的問題

　　第一，讓國有資本處于市場有效作用的領(lǐng)域?qū)е逻壿嬌系拿�盾。按照公共財政理論的觀點，市場與政府的關(guān)系可以概括為：市場有效作用的領(lǐng)域，政府不必涉足其間。而國有資本財政的主體是政府，其本身又處于市場有效作用的領(lǐng)域，這顯然導致邏輯上的矛盾。

　　消除這一矛盾，似乎國家財務論可以借鑒。國家財務論認為，國家以生產(chǎn)資料所有者身份所進行的資金收支活動是國有經(jīng)營資本的投入和產(chǎn)出活動，性質(zhì)上不屬于財政活動。國家財政從內(nèi)涵上看是國家以社會管理者身份，為實現(xiàn)國家政治職能和協(xié)調(diào)經(jīng)濟職能而參與一部分國民收入的再分配活動所形成的分配關(guān)系，其目標是追求社會效益，而不是追求經(jīng)濟效益；追求經(jīng)濟效益是國家財務的目標。國家財務體系的基礎(chǔ)是國有企業(yè)財務，而國有企業(yè)財務不屬于財政體系。顯然，采用國家財務論，把國有經(jīng)營資本從財政體系中劃出，似可以消除二元財政論的邏輯矛盾，但這也就意味著直接否定了二元財政本身。當然，需要指出，國家財務論也沒有回答國有經(jīng)濟在市場經(jīng)濟條件下存在的依據(jù)問題，沒有解釋或證明，國有企業(yè)的效率從整體上講，是否一定不比非國有企業(yè)低。

　　第二，國有資本實現(xiàn)保值增值的目標與其所擔負特定的經(jīng)濟調(diào)節(jié)任務之間存在矛盾。二元財政論認為，國有資本不但要發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，而且要發(fā)揮第一層次的調(diào)節(jié)作用，只有在國有資本財政進行調(diào)節(jié)后仍然沒有實現(xiàn)調(diào)節(jié)目標時，才由公共財政進行相應調(diào)節(jié)，這就很難保證國有資本與非國有資本處于平等競爭的地位，而且與國有資本保值、增值的目標相矛盾。要消除這一矛盾，表面看來似乎相對較為容易，不會對二元財政體系造成實質(zhì)性的影響，只需要明確國有資本財政不擔負調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職責，也不發(fā)揮相應的調(diào)節(jié)作用即可。但是這意味著作為財政體系重要組成部分的國有資本財政，必然要違背市場經(jīng)濟條件下處理政府與市場關(guān)系的基本準則。因為國有資本財政既然是財政體系的組成部分，其主體就是政府，而不是一般的企業(yè)、家庭，所以從這個角度講，它又必須履行調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職責，否則就是政府職能的“缺位”，因此，這一矛盾也不是二元財政論所能容易解決的。

　　第三，二元財政論將政府從理論上分為作為社會管理者的政治性政府和作為資產(chǎn)所有者的經(jīng)濟性政府兩部分，本身就存在過于強調(diào)二者的區(qū)別而忽視二者之間的相互聯(lián)系的弊病。在市場經(jīng)濟條件下，政府的身份具有雙重性是確定無疑的事實。但政府的雙重身份畢竟是對立統(tǒng)一的關(guān)系。我們在看到二者相互區(qū)別的同時，也應該看到二者的相互聯(lián)系。事實上，政府的雙重身份是難以截然分開的。在實踐中，作為社會管理者的政府照顧作為資產(chǎn)所有者的政府以及作為資產(chǎn)所有者的政府支持作為社會管理者的政府，就是政府幫助政府自身，這應該是理所當然、天經(jīng)地義的。自己不幫助自己，還有誰來幫助自己？從實踐來看，國有資產(chǎn)管理部門是政府的組成部分，其政策的制定和推行必然為政府意見所左右，而公共預算和國有資本預算的相互連接，又使二者的資金運用不可能徹底分開。這表明二元財政模式即便可以長期存在，公共財政和國有資本財政的分離也只能是相對的，建立涇渭分明的國有資本財政和公共財政的二元財政運行體系的確存在難以克服的困難。

　　三、國有企業(yè)改革的深化將逐步強化國有資本的公共屬性

　　如何正確認識國有企業(yè)在社會經(jīng)濟生活中的地位，發(fā)揮其積極作用，是我國當前改革的熱點和難點，也是理論界探討的重點。我們認為，對此應反對兩種觀點：一是全盤否定國有經(jīng)濟，不承認國有經(jīng)濟在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，認為只有化國有為私有才能促進社會經(jīng)濟發(fā)展的右的觀點；二是借口保證公有制的主體地位，強調(diào)提高國有經(jīng)濟比重，企圖恢復計劃體制下國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下局面的“左”的觀點。正確的認識應該是，既要看到國有經(jīng)濟的不足，也要看到國有經(jīng)濟的優(yōu)勢，進而對國有經(jīng)濟有一合理的定位。隨著人們對產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系認識的逐步深入，這個問題已基本得到解決。

　　據(jù)楊燦明分析，世界上也存在著私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)兩種不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。公有產(chǎn)權(quán)在市場經(jīng)濟條件下的突出功能便是彌補市場的缺陷。私人在其理性動機的驅(qū)使下，是很難將自身有限的資源用于公益服務方面的，于是便要求公有產(chǎn)制度來彌補這一缺陷。這種彌補有利于提高社會總體福利水平，而國有資產(chǎn)投放的目的正在于此。即使在公有產(chǎn)權(quán)制度下會有形形色色的代理人，會存在高昂的委托—代理成本，但因為國有資產(chǎn)所投向的行業(yè)具有成本遞減和規(guī)模收益遞增的特征，因而可以在較大程度上彌補委托—代理成本過高的缺陷。

　　從本質(zhì)上說，國有企業(yè)是“反市場”的，與其說國有企業(yè)是一個企業(yè)，倒不如說國有企業(yè)是國家實施宏觀調(diào)控的工具。國有企業(yè)在很大程度上與非市場領(lǐng)域有關(guān)。其功能體現(xiàn)在彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要上。市場經(jīng)濟中的國有企業(yè)應該兼具政府和企業(yè)雙重屬性。企業(yè)化是其外表，貫徹政府的政策意圖才是其實質(zhì)。具有政府屬性的國有企業(yè)應行使政府的某些職能，它在增加就業(yè)機會、緩解失業(yè)壓力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提供福利性產(chǎn)品和服務等方面，擔負著義不容辭的責任。

　　目前我國尚處于體制轉(zhuǎn)軌時期，因而市場失靈除與市場經(jīng)濟國家具有共性外，也具有比較鮮明的個性特征。因此，合理界定國有經(jīng)濟的地位必須充分考慮我國市場失靈的個性特征，不可照搬西方國家的做法。由于我國私人資本的力量還相當單薄，因而強調(diào)發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用是完全必要的，也是彌補市場失靈的必然要求。但是就我國目前的情況看，國有經(jīng)濟并非能夠完全發(fā)揮其作用。因此，在體制轉(zhuǎn)軌階段，國有企業(yè)改革必須要解決國有經(jīng)濟的越位和缺位問題。

　　按照上述認識對我國的國有資本進行戰(zhàn)略調(diào)整和重組，就會使我國的國有資本從市場有效作用的領(lǐng)域退出，而進入市場失效和部分失效的領(lǐng)域，這樣一來，國有資本的公共屬性將日益明顯，國有資本財政的營利性特征將逐步消失，而彌補市場失效、滿足社會公共需要的特征將日益凸顯出來。而作為資產(chǎn)所有者的政府則將日益從屬于作為社會管理者的政府，財政將由二元財政向公共財政過渡。

　　四、結(jié)語：國有資本財政將為公共財政所同化

　　張馨教授在其《公共財政論綱》203頁指出：“要真正解決雙元財政的認識問題，還有待于我國改革的根本成功，有待于社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的真正建立。因為雙元財政模式是與市場經(jīng)濟相適應的財政模式，社會主義市場經(jīng)濟體制沒有建立，從根本上看也就談不上建立雙元財政的問題。”顯然，張馨教授認為二元財政是我國市場經(jīng)濟體制下的財政模式。而通過上述分析，我們認為，社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政模式是公共財政，就其結(jié)構(gòu)而言是單元的，而不是二元的。只有在體制轉(zhuǎn)軌時期，財政的結(jié)構(gòu)才是二元的，而且，這種二元的財政結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)定的，客觀存在著向單元財政即公共財政轉(zhuǎn)化的趨勢。隨著國有企業(yè)改革的逐步深入，國有資本的公共屬性日益增強，國有資本財政必將為公共財政所同化。這是市場經(jīng)濟條件下效率原則的必然要求。當然，即使在市場體制完全建立起來的條件下，政府仍然具有資產(chǎn)所有者的身份，但這種資產(chǎn)所有者的身份是從屬于社會管理者身份的。因為，作為社會管理者要滿足公共需要，僅僅憑借政治權(quán)力，而沒有一定的經(jīng)濟權(quán)力，事實上是無法實現(xiàn)的。也就是說，在市場經(jīng)濟條件下，政府之所以掌握資產(chǎn)的所有權(quán)，絕對不是為了實現(xiàn)利潤最大化，而是為了更好地滿足公共需要。而張馨教授把雙元結(jié)構(gòu)財政看成是理想的模式，而沒有看到其不穩(wěn)定性、過渡性，顯然不利于把我國的財政改革乃至經(jīng)濟改革推向深入。

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