關鍵詞　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革　轉移支付　基層民主建設

　　按照目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出可以分為3個部分：預算內(nèi)的人頭費支出，包括行政、事業(yè)部門的工資和公用經(jīng)費，預算外的日常運轉支出，包括政府部門的辦公、交通、招待等費用；預算外的公共建設公共服務，如校舍、道路、農(nóng)田基本建設、農(nóng)業(yè)技術改造等支出。財政收入上，預算內(nèi)收入以稅收為主，預算外收入主要來源于土管、農(nóng)機、計生等職能部門的收費、向農(nóng)民收取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)費及上級財政下?lián)艿膶ｍ椦a助。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境在于，不僅支出和收入存在總量及結構上的矛盾，對中西部地區(qū)而言，經(jīng)濟相對落后導致的財政困難，更帶有從上而下的擠壓催迫效果。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成原因

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的表征，是20世紀90年代開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政暴露出的一系列嚴重問題：財政入不敷出，捉襟見肘：“三亂”問題較為普遍，部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負。甚至出現(xiàn)干群關系緊張：農(nóng)村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品不但供給滯后而且價格高企，導致農(nóng)民的福利受損，發(fā)展機會被剝奪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的陷入困境，可謂原因眾多，不一而足。

　　1.“吃飯財政”的侵蝕

　　機構臃腫，人浮于事，是從上到下的普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫向分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機制的缺失，即使精簡機構，執(zhí)行起來往往是減了機構不減人，廟少了和尚照樣多，精簡只不過是將人員負蛋從扁擔的一端挪到了另一端“，而且還增加了”重量“。在某些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。

　　財政供養(yǎng)人員的支出負擔過于沉重，結果必然是“吃飯財政”擠占公共財政，甚至連“吃飯財政”都保證不了。相當多的預算外收入，如部門收費、統(tǒng)籌費用甚至一些專項補助，都被調(diào)入預算內(nèi)發(fā)工資、“吃飯”用了。在這兒，“吃飯財政”的含義比通常理解的要寬泛得多。通嘲吃飯財政“是指預算內(nèi)收入只能用來發(fā)工資，沒有財力做別的事情，而現(xiàn)在，預算內(nèi)收入根本不夠”吃飯“，”吃飯財政“還吃掉了本來用于公共建設的預算外資金。

　　“吃飯財政”擠占了公共財政，但公共財政支出并不能因此減少。許多公共建設項目直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理一方的政績，是硬性開支，例如學校的危房修繕和道路建設。解決公共建設項目的資金來源，無非是集資攤派，借款欠款。這是20世紀90年代開始暴露出的嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的重要原因之一。不僅如此，由于債務問題產(chǎn)生的“領導躲著債主走，本屆不管上屆債”，又嚴重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力，使其推出的任何旨在改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的舉措，百呼不應，舉步維艱。

　　2.主體稅種的缺乏

　　1994年的分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財政收入，而很少顧及地方稅的有效性。從實際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政過于依賴農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、營業(yè)稅及暫停征收的固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅等，無法滿足穩(wěn)定性和公平性要求。目前的改革僅僅停留在改進農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收上，沒有考慮如何設置符合地方稅要求的主體稅種。

　　主體稅種的缺乏是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構性扭曲的重要原因。由于地方主體稅種的缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難從正規(guī)的稅收收入中獲得所需的資金來源，迫使其不得不尋求體制外資源。財政支出的增長需求導致開拓非稅收入的巨大動力：在缺乏納稅人有效監(jiān)督的情況下，政府官員的尋租進一步導致了體制外收費的膨脹。而一旦創(chuàng)收成為基層政府的重要收入來源，就會把創(chuàng)收變成目的，千方百計使它最大化。

　　現(xiàn)有的費改稅模式調(diào)整了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅基和稅率的計算辦法，改革了村提留的征收渠道，并取消了教育集資和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，表面上看似乎可以杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對體制外收入的獲取，但這種技術導向的改革不僅造成了各地區(qū)的苦樂不均，而且必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政困難，特別是歷史債務無法消化。

　　3.收支位移的擠迫

　　進入20世紀90年代之后，中西部地區(qū)進入國有經(jīng)濟向股份制和民營經(jīng)濟改制的時期，縣鄉(xiāng)兩級的國有和集體工商企業(yè)紛紛改制。根據(jù)目前的分稅體制，除與中央共享的增值稅外，地方稅包括營業(yè)稅、地方企業(yè)的所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其它小項的雜稅。企業(yè)改制后，國稅受影響較小，縣鄉(xiāng)兩級政府支配的地方稅受影響則很深。這種情況直接導致了縣級財政收入來源的萎縮，使得縣財政力圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政汲取收入，直接或間接地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政抽取財源的壓力，形成所謂“收入上移”現(xiàn)象。

　　同時，由于與分稅制改革相配套的轉移支付制度始終沒有得到完善，不發(fā)達的中西部地區(qū)在分稅制下由于返還收入較少而變得比較困難。在這些不發(fā)達地區(qū)，上級政府通過制定其轄區(qū)的財政體制，在一定程度上將困難轉嫁下一級，出現(xiàn)“支出下移”效應。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因為位于整個國家財政體制的最底層，無法再將支出責任下移而變成了分稅制改革后果的最終承受者，這是1994年財政體制改革的連鎖效應。

　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權不統(tǒng)一，鄉(xiāng)村組織必須完成上級政府攤派的大量事務，而其財權卻得不到保證。不少職能部門過多強調(diào)自身利益，將一些屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權限紛紛上收，形成了“有利則上，有事則讓，財權在上，事權在下，財權制約事權”的不正�，F(xiàn)象。

　　二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的幾點建議

　　改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，根本的舉措無非兩條，一是開源；一為節(jié)流。在大部分中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，我們還不能期望地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)很快象東部那樣能夠支撐一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、教育和衛(wèi)生等巨大的公共開支。在工資都無法正常發(fā)放的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對提供公共品服務、建立地方公共服務體系只能是有心無力。同時，也要意識到，任何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的努力，都是一個相對長期的過程。從操作的層面看，當前集中在：

　　1.深化撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革

　　相對于龐大的政府機構而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模偏小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運營成本過高，特別是在一些山區(qū)和邊遠地區(qū)，問題更加突出。在直接提高經(jīng)濟總量較為長期和困難的情況下，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)不失為一種現(xiàn)實的選擇。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，可以間接提升人口和經(jīng)濟規(guī)模，實現(xiàn)財政規(guī)模的擴大，同時，通過合并實現(xiàn)機構和人員的精簡，可以降低運營成本，緩解財政壓力。

　　從有關省區(qū)開展的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作來看，山東省撤并了200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣東省撤并了300個，而江蘇省更撤并了600多個，取得了不錯的效果。內(nèi)蒙古通遼市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，僅臨時工就清退了2670人。當然，撤并不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，它只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革奠定了基礎，并需要通過機構改革來鞏固撤并成果，以避免重蹈過去那種合了又分、精簡了又膨脹的覆轍。

　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的難點，是機構和人員的精簡。同樣的職級，幾套班子、幾十塊牌子，加之缺乏分流渠道，都使撤并的過程阻力重重。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的過程中，也要防止被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟功能的萎縮和弱化。被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身城鎮(zhèn)化水平低，基礎設施條件差，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)欠發(fā)達，隨著行政中心的轉移，鎮(zhèn)區(qū)常住人口的相對稀落，商機的減少，投入的不足，設施利用率的下降，可能加劇其落后化傾向，制約改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的努力。

　　2.弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能

　　政府職能的確定是財政支出體制的前提和基礎。世界銀行2002年的一份報告指出，我國的“縣鄉(xiāng)兩級政府承擔70%的預算內(nèi)教育支出和55%～60%的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負責所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的基層政府承擔的社會公共服務職能，明顯過重。

　　目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，教育人員所占的比重很高。就中西部地區(qū)的一般情況而言，教育部門的人頭工資一般占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)支出的60%以上，許多地區(qū)高達70%～80%，而教育是典型的外部收益溢出轄區(qū)的地方公共品，圃于自身的財政能力，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責任。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，首先應考慮從教育入手，變現(xiàn)行“普九”教育為中央與縣鄉(xiāng)共同承擔。

　　一種劃分是采取分段包干制，縣鄉(xiāng)財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任。另一種劃分是采取差別責任制，如在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負擔；在經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上。目前中央財政已經(jīng)負擔了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。

　　3.完善轉移支付制度

　　對中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，仍處于經(jīng)濟發(fā)展的初期，公共部門的主要職責是基礎設施的建設、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果沒有財力來完成上述任務，正常的經(jīng)濟社會發(fā)展就會受到阻礙。在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個最重要辦法，就只有依靠轉移支付。

　　現(xiàn)行的轉移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問題，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。完善轉移支付制度，需要在轉移支付的目標、形式和過渡期轉移支付辦法等方面予以展開。在目標上，首要的是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務。在形式上應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的復合形態(tài)。

　　轉移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應得轉移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財政能力及其從中央或省得到的其它轉移支付（如專項撥款）的差額。測量支出需求首當其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項目需求。

　　4.推進基層民主建設

　　根據(jù)現(xiàn)行韻普遍做法，財政監(jiān)督和民主建設是分開的。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有實現(xiàn)直選，而是通過建立一個由村民代表組成的監(jiān)督小組定期審議黨政部門提出的工作方案，監(jiān)督小組實際上只有建議權，沒有表決權，根本無法控制財政扭曲行為。即使在村一級，村務公開在面對上級政府的垂直控制時，也常常流于形式。

　　控制財政扭曲行為，關鍵在于納稅人擁有財權，而這又取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設的實質(zhì)性進展。在現(xiàn)行垂直管理體制下，可考慮獨立出人大的權利行使機制，由人大控制財權，而村民大會控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，那么就相當于由村民大會控制了財權、形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府之間的制衡。其結果，不僅避免了現(xiàn)在的農(nóng)民被動抗稅問題，同時也解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共品建設困境。因為，在這種制度下的公共品供給才真正反映了當?shù)鼐用竦墓�共品需求�?/p>

　　為此，應賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的集體集資和公用事業(yè)付費方面的立法權，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權檢查預算執(zhí)行過程中資金的用途，并對項目本身具有質(zhì)詢權和否決權。為防止人大代表的道德風險行為，相應改進村民直選和罷免人大代表的法定程序。在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的同時，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的直選，建立面對人大負責的基層政府組織。