關(guān)鍵詞：公共財政；理念；財政改革；政策建議

　　建立公共財政框架可以說是改革開放以來中國財政發(fā)展史上的一座里程碑。我國從1999年開始實施公共財政改革，至今已5年多了。這5年多來，國家在財政體制、預(yù)算管理、稅收制度和財政支出制度等方面都作了重大改革，目前已經(jīng)初步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財政框架，改革還將向縱深推進(jìn)，繼續(xù)深入。那么，到底什么是公共財政？財政改革中到底應(yīng)該體現(xiàn)什么樣的公共財政理念呢？

　　一　公共財政的實質(zhì)及其基本特征

　　公共財政是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財政模式。中國人民大學(xué)安體富教授認(rèn)為：“公共財政就是財政，而財政從來就是國家（或政府）財政”，“公共財政屬于公共經(jīng)濟(jì)，是其核心內(nèi)容”，“公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財政”[1].筆者則早在1994年主編出版的《市場財政學(xué)》中明確寫道：市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府財政原理與計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家財政是不同的。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場機(jī)制在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會資源和生產(chǎn)要素的重新組合一般都是通過市場機(jī)制來解決的，政府只在“市場失靈”的領(lǐng)域才介入。因此，市場機(jī)制不能干什么？市場機(jī)制干不好什么？這客觀上決定了政府及財政的職能范圍。在這種全新的經(jīng)濟(jì)體制下，財政就其實質(zhì)來說，實際上是一種“公共財政”[2].我們把在市場機(jī)制對資源配置起基礎(chǔ)性作用基礎(chǔ)上實行國家調(diào)節(jié)，即彌補(bǔ)市場缺陷的政府財政稱為“市場財政”，也就是一般西方市場經(jīng)濟(jì)國家所說的“公共財政”。公共財政是“國家滿足社會公共需要而進(jìn)行的社會集中性分配”[3].

　　關(guān)于公共財政的基本特征，目前財政理論界討論得比較充分，廈門大學(xué)張馨教授的觀點最具代表性，他認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)要求的是公共財政，只有公共財政才能適應(yīng)、服務(wù)并有利于市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示的。他在《論公共財政》一文中明確提出：“公共財政是為市場提供公共服務(wù)的國家財政”，“公共財政是彌補(bǔ)市場失效的國家財政”，“公共財政是由公眾對之規(guī)范、決定和制約的國家財政”[4].另外，河北省財政廳齊守印研究員在《論公共財政及其經(jīng)濟(jì)職能》（第14次全國財政理論研討會論文）一文中對公共財政的本質(zhì)規(guī)定概括得也非常好，他認(rèn)為：“完全意義上的公共財政至少應(yīng)當(dāng)包括以下四點本質(zhì)規(guī)定：（1）以增進(jìn)絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨；（2）以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會公共需要為目標(biāo)；（3）最大限度地實行民主決策；（4）充分接受民主監(jiān)督�！边@些研究成果對揭示我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財政基本理念具有重要的啟迪意義。

　　二　公共財政五大基本理念

　　理念決定改革思路。構(gòu)建和完善公共財政框架，必須充分體現(xiàn)公共財政理念。筆者認(rèn)為，與解決我國財政運行中存在的財政收支矛盾尖銳、財經(jīng)秩序混亂狀況難以得到根本改觀、部分地區(qū)基層財政比較困難以及財政改革進(jìn)展不平衡等一系列亟待解決的問題相比，明確公共財政理念問題才是首先必須加以研究和解決的一個帶根本性的深層問題。那么，到底什么是公共財政理念呢？作為與市場經(jīng)濟(jì)具有天然聯(lián)系的財政模式，公共財政本質(zhì)上至少包含了以下五大基本理念：

　　1.彌補(bǔ)市場缺陷的理念：公共財政是一種缺陷財政

　　公共財政是市場經(jīng)濟(jì)體制下的國家財政，它是一種彌補(bǔ)市場缺陷的財政模式。市場經(jīng)濟(jì)是市場在資源配置上起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)組織形式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置有兩種系統(tǒng)：市場和政府。市場是一種有效率的運行機(jī)制，在完全競爭的條件下，讓“經(jīng)濟(jì)人”（理性的企業(yè)和個人）自由競爭，通過市場競爭機(jī)制的作用，能使資源的使用發(fā)揮最大的效率，實現(xiàn)國民福利最大化。但市場的資源配置功能不是萬能的，市場機(jī)制本身由于存在壟斷、信息不充分、外部效應(yīng)與公共產(chǎn)品等原因所造成的市場失靈領(lǐng)域和市場機(jī)制造成收入分配不公以及經(jīng)濟(jì)波動等市場缺陷，因而必須發(fā)揮政府的作用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然市場機(jī)制運轉(zhuǎn)不靈及其缺陷為政府介入或干預(yù)市場提供了必要性和合理性的依據(jù)，但是，政府的作用只能限于解決市場解決不了的事情，只能起彌補(bǔ)市場缺陷的作用，同時保護(hù)和影響市場。這是市場經(jīng)濟(jì)中市場與政府分工的基本原則�！罢�府要做的，就是財政要干的。”[5]因此，作為建立在市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制基礎(chǔ)上并符合市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財政模式，它是一種缺陷財政，政府在構(gòu)建公共財政框架時，首先必須滿足“市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”這一基本條件，否則就會出現(xiàn)“越位”和“缺位”。

　　2.為市場提供公共產(chǎn)品的理念：公共財政是一種服務(wù)財政

　　在社會經(jīng)濟(jì)生活中，人類社會需要可以分為兩類：一類是私人的個別需要；一類是社會的公共需要。相應(yīng)地，用于滿足各種各樣社會需要的商品和服務(wù)，也可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩大類。由市場供給用來滿足私人個別需要的商品和服務(wù)，稱為私人產(chǎn)品；由政府公共部門供給用來滿足社會公共需要的商品和服務(wù)，稱為公共產(chǎn)品。區(qū)分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品有兩個基本標(biāo)準(zhǔn)：一是排他性和非排他性；二是競爭性和非競爭性。私人產(chǎn)品具有排他性和競爭性；公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，作為社會集中代表的國家，其活動和存在的根據(jù)就在于履行社會管理職責(zé)，滿足社會公共需要。因此，公共財政不應(yīng)介入私人產(chǎn)品，它是一種為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國家財政。

　　3.依照公意民主決策的理念：公共財政是一種民主財政

　　公共財政的宗旨是滿足社會公共需要，是按社會公意公益來進(jìn)行的一種社會集中性分配。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，私人產(chǎn)品是滿足每個人的特殊需要的，人們通過在市場上購買商品或服務(wù)來表達(dá)他們的意愿即所謂的“貨幣投票”來抉擇；公共產(chǎn)品是滿足社會全體成員的一種集合性需要，每個人對公共產(chǎn)品的需要有不同的偏好，同時對承擔(dān)提供公共產(chǎn)品成本存在漠不關(guān)心或“搭便車”的心理，所以，政府提供公共產(chǎn)品不通過公民的買賣來作出決定，而必須通過一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)審批政府預(yù)算和決算。

　　4.依法規(guī)范理財?shù)睦砟睿汗�共財政是一種法制財政

　　公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財政，而市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共財政作為一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政模式，其收支必然是建立在法制基礎(chǔ)之上的，一切公共財政收支活動必須納入法制規(guī)范的范圍。表現(xiàn)在公共財政收入方面，無論是開征稅收、設(shè)立規(guī)費項目，還是發(fā)行國債，都必須根據(jù)法律規(guī)定按照一定的法律程序辦事，由財政稅務(wù)部門依法組織征收的收入必須全部納入政府預(yù)算。表現(xiàn)在公共財政支出方面，各項公共財政支出都要嚴(yán)格按照國家預(yù)算法及其他財政法規(guī)規(guī)定的程序和方法進(jìn)行科學(xué)安排，預(yù)算審批要公開透明，依法進(jìn)行。

　　5.接受公眾監(jiān)督的理念：公共財政是一種受制財政

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府實際上是一個國家或社會的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托的責(zé)任。本質(zhì)上公眾委托政府來提供私人無法通過市場配置而實現(xiàn)的有效供給。納稅人向作為公共權(quán)力主體的政府交納了一定的稅收以后，政府就成為實實在在的大管家，作為主人的納稅人要求政府勤儉持家、節(jié)約有效地用好稅收是理所當(dāng)然的事。政府在收取納稅人的稅收后，除部分作為自身的維持經(jīng)費外，主要職責(zé)在于向社會提供安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本社會條件，如國防、治安、教育、環(huán)境衛(wèi)生、市政建設(shè)等。在籌集資金和使用資金的全過程，作為公眾利益的代表，政府必須接受公眾的監(jiān)督，這是由納稅人與收稅人的基本關(guān)系所決定的。換句話說，政府及其為政者本身就是由納稅人供養(yǎng)并為公眾服務(wù)的，其行為應(yīng)接受社會公眾監(jiān)督，這對于規(guī)范為政者行為，加強(qiáng)其為人民治理好國家和社會的責(zé)任，用好公眾所交納的稅收，服務(wù)人民，造福人民，無疑是公共財政的內(nèi)在要求。

　　三　進(jìn)一步完善公共財政框架的政策建議

　　建立公共財政框架是我國“十五”時期財政改革的重要目標(biāo)。“公共財政框架可以劃分為公共財政功能框架和管理框架兩個部分。其中，公共財政功能框架的建設(shè)任務(wù)是征集財政收入，保證政府提供公共服務(wù)的支出需要，并在收支過程中實施宏觀調(diào)控；公共財政管理框架的建設(shè)任務(wù)是用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用的公平、公開、受監(jiān)督和有效益�！盵6]經(jīng)過5年多的努力，我國已初步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財政框架，財政改革成績是顯著的。但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，我國財政運行中還存在不少尖銳的矛盾和問題，“初步建立”的公共財政框架離前述完善的公共財政理念還有相當(dāng)?shù)牟罹�，必須繼續(xù)加快改革步伐，按照公共財政理念進(jìn)一步完善公共財政框架。

　　1.以市場缺陷為限，確定政府的職責(zé)范圍

　　廓清市場邊界，正確劃分政府與市場的職責(zé)范圍是建立和完善公共財政框架的基礎(chǔ)和前提。目前，我國仍不同程度地存在政企不分、政府職責(zé)“錯位”、“缺位”的問題，隨著市場化改革的深入，政府必須注重市場法則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，盡量依靠市場機(jī)制來推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府要合理控制財政收支總規(guī)模，不“越位”包辦不屬于政府職能范圍的事務(wù)，只按照市場需要承擔(dān)那些市場機(jī)制無法有效解決的事務(wù)。政府要加快改革步伐，切實轉(zhuǎn)換職能，如通過加快國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整，放松市場管理，借助市場力量推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)，減輕財政負(fù)擔(dān)等。否則，就難以改變財政收入持續(xù)高速增長，而財政支出也同時超高速增長，財政赤字巨增，債臺高筑，財政收支矛盾日益尖銳，財政愈加陷入困境的局面。

　　2.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保公共產(chǎn)品供給

　　目前，我國公共產(chǎn)品供應(yīng)一方面是總體供應(yīng)不足，另一方面更突出的是結(jié)構(gòu)供應(yīng)失衡。以財政教育支出為例，由于教育對經(jīng)濟(jì)效率和國民素質(zhì)的提升功能日漸成為共識，相應(yīng)地國家一再加大了對教育事業(yè)的投入。改革開放26年來，財政用于教育的支出增長速度每年都在2位數(shù)以上，教育支出占財政支出的比例穩(wěn)步上升，從1980年的9.29%上升到1997年的20.20%，近幾年仍在上升。盡管還未達(dá)到《教育法》規(guī)定的財政性支出應(yīng)達(dá)到GDP中4%的比例，但就支出總量而言，增長速度應(yīng)該說是很快的�，F(xiàn)在的問題主要不是總量不足而是結(jié)構(gòu)失衡，即主要表現(xiàn)為高等教育的過量投入和義務(wù)教育的過少投入同時并存。2000年，我國高等教育生均事業(yè)費和公用經(jīng)費分別為7310元和2921元，而農(nóng)村義務(wù)教育分別只有473元和31元[7].就教育產(chǎn)品而言，從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育，層次越低，公共特征越明顯；層次越高，私人特征越明顯。目前我國教育支出結(jié)構(gòu)顯然是不符合公共財政要求的，公共衛(wèi)生等其他財政支出項目也存在相似情況。財政應(yīng)逐步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保公共產(chǎn)品供給，而讓私人產(chǎn)品市場化。

　　3.科學(xué)民主決策，提高財政資金使用效率

　　科學(xué)民主決策是提高政府效率的首要因素。私人產(chǎn)品的決策通過市場競爭來實現(xiàn)，而公共產(chǎn)品的決策則不同，它是通過一定的政府程序來實現(xiàn)的，相對于市場決策而言，公共財政決策是一個十分復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性。在政府公共財政決策過程中，存在諸多困難、障礙和制度性因素，這些因素往往會導(dǎo)致政府決策失誤。這些因素包括：決策者因具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為特征，存在自身集團(tuán)利益，公共決策沒有完全按照公共利益來進(jìn)行選擇；因獲取信息不完全而導(dǎo)致決策失誤；為政者存在短期行為，決策追求當(dāng)期最大效應(yīng)而忽視甚至犧牲長遠(yuǎn)利益等。要提高政府效率，政府必須以公共價值作為行為基礎(chǔ)，真正把公眾的需要放在政府工作的首位，大力提高政府對公眾的服務(wù)品質(zhì)。要增強(qiáng)公共決策透明度，實現(xiàn)政府服務(wù)決策的科學(xué)化和民主化。

　　4.依法理財，規(guī)范政府公共財政行為

　　法治是人類制度創(chuàng)新、市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出今后10年要基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。政府依法行政，在法治框架下運行是保證政府行為效率的基礎(chǔ)。近幾年來，我國財政管理日趨規(guī)范，依法理財水平不斷提高，在不斷推進(jìn)公共財政改革的同時，財政法制建設(shè)步伐不斷加快，已經(jīng)形成了以《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》和財政規(guī)章等為基礎(chǔ)的財政法規(guī)體系框架，并按照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)法律的要求嚴(yán)格執(zhí)法。但是，我國當(dāng)前財經(jīng)秩序混亂的狀況仍未得到根本改觀，做假賬、偷逃稅以及財政資金使用過程中的鋪張浪費等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，違法或者不當(dāng)?shù)男姓�行為得不到及時制止和糾正。今后，要按照建設(shè)法治政府的要求，進(jìn)一步深化改革，全面加強(qiáng)財政法制建設(shè)，依法辦事，切實推進(jìn)財政管理更加法制化、規(guī)范化。

　　5.加強(qiáng)審計監(jiān)督，提高財政管理公共化水平

　　目前，我國正在進(jìn)行公共財政改革，包括建立符合公共財政體制要求的稅收制度、公共支出制度以及相應(yīng)的監(jiān)督制度。近幾年來，在公共財政改革中，國家通過實行部門預(yù)算、國庫集中收付制度以及政府采購制度，提高了財政資金效率，促進(jìn)了財政運行的制度化和規(guī)范化。今后深化改革的重點是要進(jìn)一步提高財政管理的公共化程度，即提高公共選擇的民主決策程度和社會公眾的普遍參與水平。政府與公眾是一種委托代理關(guān)系，公民通過納稅購買公共產(chǎn)品，政府負(fù)責(zé)提供，并受立法的監(jiān)督。加強(qiáng)財政審計監(jiān)督，把財政作為審計監(jiān)督的“第一對象”。這是國家審計的首要職責(zé)。國外審計總是講要對納稅人負(fù)責(zé)，他要告訴納稅人，那些錢是怎么花的？我國審計也一樣，要監(jiān)督公共財政，財政稅務(wù)部門每年收上來的數(shù)萬億資金到底是如何管理和使用的，政府要對老百姓有一個明確的交代。連續(xù)幾年的“審計風(fēng)暴”一再成為民眾關(guān)注熱點，國家審計署將部分政府部門違規(guī)行為進(jìn)行公開“曝光”，說明我國審計監(jiān)督正按照進(jìn)一步完善公共財政框架的要求逐步走向公開化。