改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，伴隨著開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政體制也發(fā)生了深刻的變化。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府擔(dān)任生產(chǎn)資料所有者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活管理者雙重角色，忽視經(jīng)濟(jì)杠桿在調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)方面的積極作用�！拔母铩逼陂g更是把稅收看作是壓制企業(yè)和職工積極性、“管、卡、壓”的工具。因此，自新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以前，歷次稅制改革都以簡(jiǎn)化稅制為特點(diǎn)。1973年稅制調(diào)整以后，當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)只征收工商稅，對(duì)集體企業(yè)只征收工商稅和工商所得稅。改革開(kāi)放以來(lái)，稅收的調(diào)節(jié)功能逐漸得到重視。在商品課稅方面，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅；在所得課稅方面，陸續(xù)開(kāi)征了國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)工商戶所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅；在財(cái)產(chǎn)資源課稅方面，我國(guó)先后恢復(fù)和開(kāi)征了城市房產(chǎn)稅、車船使用稅、土地使用稅、資源稅和鹽稅；在涉外稅收方面，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了外國(guó)企業(yè)所得稅、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅；我國(guó)還開(kāi)征了工資調(diào)節(jié)稅、獎(jiǎng)金稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、建筑稅、筵席稅等，形成了包括30多個(gè)稅種、較為完備的稅收體系。1993年，我國(guó)按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”的原則對(duì)工商稅制進(jìn)行改革：建立了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制；改變按所有制設(shè)置稅率的做法，統(tǒng)一國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅；同時(shí)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)個(gè)人所得稅，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度。

　　同時(shí)，在合理劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行分稅制：將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種列為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種列為共享稅，同時(shí)提出要充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高效益，擴(kuò)大財(cái)源，逐步提高財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重，合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例。建立中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和對(duì)老工業(yè)基地的改造。2002年，所得稅改革改變了按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的傳統(tǒng)做法，將所得稅轉(zhuǎn)變成為共享稅，實(shí)行所得稅收入增量分享。中央財(cái)政同時(shí)承諾，因此增加的收入將全部用于對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　伴隨著稅制和政府間關(guān)系調(diào)整的是“兩個(gè)比重”的調(diào)整和優(yōu)化。在改革開(kāi)放之前的1978年，財(cái)政收入占GDP 的比重為31.2%.此后，伴隨著向企業(yè)和地方“放權(quán)讓利”，“兩個(gè)比重”不斷下降。到1993年，財(cái)政收入占GDP 的比重下降到12.6%，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重則由1984年的40.5%下降到12.6%.此后，這種趨勢(shì)逐漸得到扭轉(zhuǎn)，1996年以來(lái)，由于加大了稅收征管力度等原因，財(cái)政收入占GDP 的比重平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。到2002年，這一比重就上升到18%，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重也提高到55%.伴隨著“兩個(gè)比重”的演變，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化。1978年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重為64%，此后呈逐年下滑趨勢(shì)。到1996年，就下降到39.5%.擴(kuò)大內(nèi)需期間，政府增發(fā)的建設(shè)性公債直接投入于大江大河治理、國(guó)家儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)、鐵路、公路等交通設(shè)施，在一定程度上償還了“兩個(gè)比重”下降積累下的公共設(shè)施建設(shè)欠賬；部分國(guó)債資金通過(guò)貸款貼息方式發(fā)放，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)；國(guó)家還投入大量資金用于建立城市最低保障線，確保退休職工按時(shí)領(lǐng)取退休金，確保下崗職工的基本生活水平；公共財(cái)政支出的框架已初步建立了起來(lái)。

　　隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，準(zhǔn)財(cái)政性活動(dòng)的范圍和規(guī)模也大量減少。改革開(kāi)放之初，由于“放權(quán)讓利”導(dǎo)致財(cái)力不足，我國(guó)曾一度推行“撥改貸”政策，明確要求國(guó)家專業(yè)銀行為政府項(xiàng)目提供建設(shè)資金。1995年，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》獲得通過(guò)。該法明確規(guī)定，商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。商業(yè)銀行依法開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉。這就明確了商業(yè)銀行獨(dú)立開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)的地位。政策性銀行的設(shè)立，剝離了專業(yè)銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，為國(guó)有專業(yè)銀行獨(dú)立開(kāi)展商業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。在改革開(kāi)放初期，作為平衡經(jīng)濟(jì)總量工具的信貸計(jì)劃也是指令性計(jì)劃。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，企業(yè)、地方政府、乃至專業(yè)銀行的投資沖動(dòng)逐步得到遏制。在不斷完善約束機(jī)制的同時(shí)，信貸規(guī)�？刂埔仓鸩椒潘桑�并最終在1998年正式廢止。

　　現(xiàn)行財(cái)稅體制的內(nèi)在矛盾

　　同不完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的財(cái)稅體制也是初步的、不完善的。其內(nèi)在矛盾主要體現(xiàn)在：

　　1.在財(cái)政收入籌集方面。1993年的稅制改革雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國(guó)大幅度開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，激發(fā)了外商投資中國(guó)的熱情。外資大量涌人中國(guó)，在帶來(lái)先進(jìn)的產(chǎn)品、技術(shù)、管理技能和營(yíng)銷理念的同時(shí)，也強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。民族資本痛感“超國(guó)民待遇”強(qiáng)化了外商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)烈要求取消外資企業(yè)所享受的優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。但目前我國(guó)的個(gè)人所得稅在平抑收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面的功能發(fā)揮得十分有限；遺產(chǎn)稅、房屋稅沒(méi)有開(kāi)征；消費(fèi)稅的科目多年未調(diào)整。人多地少、資源相對(duì)貧乏是我國(guó)的基本國(guó)情，應(yīng)通過(guò)開(kāi)征碳稅、完善資源稅、完善排污收費(fèi)制度、鼓勵(lì)采用資源節(jié)約型技術(shù)和產(chǎn)品，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，走可持續(xù)發(fā)展道路。在稅收征管方面，普遍存在相關(guān)法律法規(guī)立法層次低、執(zhí)法自主權(quán)偏大、納稅人合法權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象。人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度、對(duì)企業(yè)征收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政府形象。

　　2.在政府間關(guān)系方面。從縱向看，1993年的分稅制改革，主要側(cè)重于調(diào)節(jié)中央政府與省級(jí)地方政府的關(guān)系，對(duì)于省級(jí)以下各級(jí)地方政府職能的界定、收入的來(lái)源卻沒(méi)有明確規(guī)定。在實(shí)際操作中，省、市級(jí)政府參照分稅制模式處理與下級(jí)政府之間的關(guān)系，形成了財(cái)力層層集中、事權(quán)逐級(jí)下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員的70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的40%.越到基層，政府支出的自給能力就越低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，地（市）本級(jí)和縣本級(jí)政府的自給能力系數(shù)分別為0.72和0.64（趙陽(yáng)、羅丹等執(zhí)筆：“分稅制與‘九五’時(shí)期我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策取向的調(diào)整”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)查研究報(bào)告》，2004年第3號(hào)）。十四屆三中全會(huì)曾提出要充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。由于有效的監(jiān)督和控制制度一直沒(méi)有建立起來(lái)，開(kāi)征地方稅也就成了紙上談兵。市政債券、地方債是補(bǔ)充地方財(cái)政收入、發(fā)展地方公用事業(yè)的有效措施，國(guó)外也有成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。但由于《預(yù)算法》的限制，再加上難以有效控制地方政府的借貸行為，近年來(lái)雖然一直有人呼吁應(yīng)允許發(fā)行地方債券，卻始終沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)。

　　從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時(shí)，過(guò)于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應(yīng)”的轉(zhuǎn)移支付分配格局。全國(guó)各地的“GDP 崇拜”，“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開(kāi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，都可以看到地方政府逐利因素的驅(qū)動(dòng)。一些大城市，甚至也違背社會(huì)分工的客觀發(fā)展規(guī)律，不著眼于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)而大力發(fā)展制造業(yè)，搞“加工區(qū)”、“開(kāi)發(fā)區(qū)”。各級(jí)地方政府雖然加大了對(duì)教育、農(nóng)村建設(shè)等方面的統(tǒng)籌力度，但因?yàn)橹醒胝�府�?duì)落后省份一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小，各地居民所享受到的公共服務(wù)水平，還是存在很大差距。

　　3.在資金使用方面。財(cái)政資金使用存在著大量浪費(fèi)現(xiàn)象。在項(xiàng)目決策上，缺乏科學(xué)論證，標(biāo)準(zhǔn)核算不科學(xué)，項(xiàng)目選擇屢受長(zhǎng)官意志干擾；在工程建設(shè)方面，存在大量的貪污、浪費(fèi)、挪用、以次充好現(xiàn)象，建筑工程質(zhì)量差，技術(shù)上難以達(dá)到設(shè)計(jì)要求。“豆腐渣工程”大量存在，經(jīng)濟(jì)效益更是觸目驚心。據(jù)國(guó)家審計(jì)署調(diào)查：526個(gè)利用國(guó)債建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有136個(gè)未按期建成，占25%；已建成的320個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有32個(gè)沒(méi)有投入運(yùn)營(yíng)，18個(gè)長(zhǎng)期處于試運(yùn)營(yíng)或開(kāi)開(kāi)停停的狀態(tài)，69個(gè)運(yùn)營(yíng)水平未達(dá)到設(shè)計(jì)能力。一些工程質(zhì)量甚至存在重大隱患。例如，長(zhǎng)江堤防隱蔽工程的部分施工單位買通建設(shè)和監(jiān)理單位，采取各種手段弄虛作假，偷工減料。抽查5個(gè)標(biāo)段發(fā)現(xiàn)，虛報(bào)水下拋石量16.54萬(wàn)立方米，占監(jiān)理確認(rèn)拋石量的20.4%，目前部分堤段的枯水平臺(tái)已經(jīng)崩塌；抽查11個(gè)重點(diǎn)險(xiǎn)段發(fā)現(xiàn)，水上塊石護(hù)坡工程不合格的標(biāo)段達(dá)50%以上（李金華：《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》）。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估和反饋，是改進(jìn)財(cái)政資金使用效益的重要前提條件。但事實(shí)上，審計(jì)結(jié)果難以對(duì)被審計(jì)單位和當(dāng)事人員產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束。許多問(wèn)題甚至是屢查屢犯，不見(jiàn)改進(jìn)。即便是在2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了密切配合，一些性質(zhì)極為惡劣的案件被查處。但仍有一些機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)揭露的問(wèn)題不是采取虛心接受、積極改正的態(tài)度，而是指責(zé)審計(jì)部門干擾了其正常工作。

　　4.在正式財(cái)政收支之外還有大量的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。如要求商業(yè)銀行配合人民銀行的調(diào)控政策，發(fā)放政策性貸款；國(guó)有企業(yè)制度缺失導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；以協(xié)議出讓方式轉(zhuǎn)讓商業(yè)用地使用權(quán)，導(dǎo)致土地收益大量流失；政府低價(jià)征用農(nóng)業(yè)用地，通過(guò)剝奪農(nóng)民推進(jìn)工業(yè)化和城市化等。以暗含的政府擔(dān)保或國(guó)有資產(chǎn)為前提的這些活動(dòng)，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加大了財(cái)政脆弱性。

　　障礙與困難

　　1.利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了公有制一統(tǒng)天下的局面，形成了國(guó)家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局，并導(dǎo)致社會(huì)階層出現(xiàn)分化。不僅如此，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還拉大了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，加劇了社會(huì)緊張。因此，下一步完善公共財(cái)政體制的改革必須堅(jiān)持民主決策，綜合考慮短期與長(zhǎng)期、東部與西部，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體、集團(tuán)利益與公眾利益、民族資本與國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)矛盾與國(guó)際發(fā)展潮流等多方面因素。強(qiáng)調(diào)一方面而忽視另一方面，以一部分人的利益為代價(jià)來(lái)提高另一部分人的利益，都會(huì)加劇社會(huì)矛盾和緊張。

　　2.深化財(cái)政改革涉及政府自身的深刻變革。財(cái)政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯(cuò)位和缺位的外在表現(xiàn)。從根本上講，建立完善財(cái)政體制的過(guò)程，就是轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程。深化財(cái)政體制改革，需要依據(jù)現(xiàn)代管理理論和科技成就，優(yōu)化政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和流程；需要轉(zhuǎn)變觀念，由管制社會(huì)轉(zhuǎn)向服務(wù)社會(huì)；需要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)乃至公眾的溝通與互動(dòng)；需要改變地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)、責(zé)任和權(quán)力嚴(yán)重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權(quán)。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統(tǒng)觀念（如官本位）、約定俗成的潛規(guī)則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來(lái)的“灰色收入”），更會(huì)遇到龐大利益集團(tuán)的制約，需要有更多社會(huì)力量的加入來(lái)推動(dòng)改革。

　　3.財(cái)政改革應(yīng)適應(yīng)透明度不斷增強(qiáng)的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。增加透明度，披露更多的財(cái)經(jīng)信息，有助于降低跨國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的內(nèi)在要求。目前，在國(guó)際組織的推動(dòng)下，已有多項(xiàng)透明度標(biāo)準(zhǔn)獲得通過(guò)，并成為協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)的重要指南，增加透明度已成為國(guó)際發(fā)展潮流。以財(cái)政透明度為例，在國(guó)際貨幣基金組織推動(dòng)下，從1998年到2000年三年間，只有20個(gè)國(guó)家（地區(qū)）提交了財(cái)政透明度報(bào)告；而此后三年，新增提交財(cái)政透明度報(bào)告的國(guó)家分別為16個(gè)、28個(gè)和17個(gè)（這里需要指出的是，2001年國(guó)際貨幣基金組織修訂了財(cái)政透明度良好準(zhǔn)則，從而使其財(cái)政透明度小組完成財(cái)政透明度報(bào)告的花費(fèi)急劇增加。據(jù)估計(jì)，在2000年，完成財(cái)政透明度報(bào)告所需要的勞動(dòng)量平均為4.65人年，而2001年就增加到6.7人年，較上年增加44%.2002年、2003年仍然呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)，2002年為7.5人年，而2003年則為8.26人年）。與此同時(shí)，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分表明，腐敗不是發(fā)展的潤(rùn)滑劑，而是導(dǎo)致資源配置效率低下和國(guó)家陷于貧困泥淖的重要因素。推進(jìn)民主法制，依法行政，加強(qiáng)監(jiān)督是提高資源配置效率的內(nèi)在要求，而增加財(cái)政透明度，讓公眾了解政府做了什么，為什么這樣做，以及是如何做的，更是推進(jìn)民主決策，加強(qiáng)監(jiān)督、消除腐敗的重大戰(zhàn)略性舉措。

　　4.公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)要求實(shí)現(xiàn)民主決策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。人們強(qiáng)烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權(quán)益。在稅種設(shè)立、稅率設(shè)定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要求政府高效使用財(cái)政資金，避免貪污和浪費(fèi)；在征收稅款方面體現(xiàn)為納稅人服務(wù)的要求。通過(guò)低價(jià)征地，以農(nóng)民和城市拆遷戶為代價(jià)，變相籌措工業(yè)化和城市化建設(shè)資金的做法，更是遭到人們的強(qiáng)烈抵制。近一時(shí)期以來(lái)，與土地有關(guān)的上訪案件占上訪案件的80%以上，就是有力的例證。

　　四個(gè)支柱

　　為了推動(dòng)各成員國(guó)提高財(cái)政透明度的工作，國(guó)際貨幣基金組織推出了《財(cái)政透明度》手冊(cè)和財(cái)政透明度問(wèn)卷，為各成員國(guó)提供行動(dòng)指引。正像IMF 所指出的那樣，這些“行動(dòng)指引”并不是要求各成員國(guó)必須采納的“最優(yōu)做法”，而是可供成員國(guó)選擇的“良好做法”。按照國(guó)際貨幣基金組織的看法，財(cái)政透明度主要包括以下四個(gè)支柱（主要方面的內(nèi)容）：

　�。ㄒ唬┱�府作用和責(zé)任的澄清。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為：澄清政府的作用與職責(zé)，主要包括以下兩方面內(nèi)容：界定政府范圍和明確財(cái)政管理框架。國(guó)際貨幣基金組織為此推薦的最佳做法是：（1）在明確界定政府范圍方面：應(yīng)當(dāng)明確政府的結(jié)構(gòu)和職能；明確界定各級(jí)政府以及行政、立法和司法機(jī)關(guān)的責(zé)任；對(duì)于預(yù)算和預(yù)算外活動(dòng)，應(yīng)建立明確的協(xié)調(diào)和管理機(jī)制；對(duì)于政府和非政府公共部門，應(yīng)明確安排其相互關(guān)系；政府介人私人部門，應(yīng)采取公開(kāi)方式，并奉行非歧視性的規(guī)則和程序；（2）在明確財(cái)政管理框架方面：對(duì)公共資金的任何承諾或支出，都應(yīng)受到綜合的預(yù)算法律和公開(kāi)的行政管理規(guī)定的約束；稅、費(fèi)應(yīng)建立在明確的法律基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法征稅。同時(shí)，應(yīng)將稅法公之于眾，使稅法通俗易懂，并建立明確的執(zhí)法規(guī)范，限制稅收機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)；應(yīng)確定公務(wù)員的行為道德規(guī)范，并公之于眾。

　�。ǘ�）使公眾獲得信息。信息具有公共物品屬性。由于存在“收益外溢”現(xiàn)象，僅靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，公共信息的有效供給必然低于社會(huì)最優(yōu)水平。因此，需要增加政府（廣義的）在披露財(cái)政決策和財(cái)政運(yùn)行信息方面的義務(wù)。在這方面，國(guó)際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（1）提供有關(guān)過(guò)去、現(xiàn)在和預(yù)測(cè)的政府財(cái)政活動(dòng)的充分信息，具體包括：年度預(yù)算及其他財(cái)政報(bào)告應(yīng)包括中央政府預(yù)算和預(yù)算外的全部活動(dòng)，并應(yīng)公布中央政府合并的財(cái)政狀況；應(yīng)提供與年度預(yù)算信息可比的前兩個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果以及對(duì)后兩年主要預(yù)算總量的預(yù)測(cè)；預(yù)算文件應(yīng)描述中央或有負(fù)債、稅收支出、以及準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)的性質(zhì)及其財(cái)政重要性；中央政府應(yīng)發(fā)布有關(guān)其債務(wù)和金融資產(chǎn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)變動(dòng)的全面信息；如果地方政府規(guī)模較大，中央政府還應(yīng)公布其加總后的財(cái)政狀況和廣義政府合并后的財(cái)政狀況；（2）應(yīng)明確政府公布財(cái)政信息的義務(wù)，具體包括：就及時(shí)公布財(cái)政信息做出承諾；預(yù)先宣布財(cái)政信息的發(fā)布日程。

　�。ㄈ�）公開(kāi)預(yù)算過(guò)程（預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算報(bào)告）。預(yù)算是最主要的財(cái)政政策工具。公開(kāi)預(yù)算的編制、執(zhí)行和實(shí)施結(jié)果，是預(yù)算透明度的核心內(nèi)容。國(guó)際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（1）在編制預(yù)算文件方面：年度預(yù)算應(yīng)包括對(duì)財(cái)政目標(biāo)的聲明和對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)估；應(yīng)明確編制預(yù)算所奉行的財(cái)政規(guī)則；應(yīng)在全面、一致和量化的宏觀經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)編制和表述年度預(yù)算，應(yīng)向公眾提供編制預(yù)算所采用的主要假設(shè)；應(yīng)明確表述年度預(yù)算所體現(xiàn)的新政策；應(yīng)當(dāng)識(shí)別并盡可能量化主要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；（2）在表述預(yù)算文件方面：應(yīng)在總量基礎(chǔ)上報(bào)告預(yù)算數(shù)據(jù)，區(qū)分收入、支出和融資，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)、職能和行政類別對(duì)政府支出進(jìn)行分類；應(yīng)申明主要預(yù)算目標(biāo)所要達(dá)到的政策目標(biāo)；反映政府財(cái)政狀況的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是廣義政府的總體差額；當(dāng)非政府公共部門進(jìn)行重大的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)時(shí)，應(yīng)報(bào)告其收支差額狀況；（3）在披露預(yù)算執(zhí)行程序方面，應(yīng)建立全面、統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，為評(píng)估支付拖欠提供可靠的基礎(chǔ)；有關(guān)政府采購(gòu)和就業(yè)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化，并為有關(guān)各方所了解；應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)程序應(yīng)經(jīng)得起檢驗(yàn)；稅收當(dāng)局應(yīng)受到法律保護(hù)，并免受政治影響，稅收當(dāng)局應(yīng)定期向公眾匯報(bào)其活動(dòng)；（4）在編制和發(fā)布財(cái)政報(bào)告方面，應(yīng)向立法當(dāng)局提供有關(guān)預(yù)算發(fā)展情況的年中報(bào)告，還應(yīng)更頻繁地（至少每季度一次）公布其報(bào)告；應(yīng)在財(cái)政年度結(jié)束后一年內(nèi)向立法當(dāng)局提供決算賬戶；應(yīng)每年向立法當(dāng)局報(bào)告主要預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

　�。ㄋ模┍ＷC財(cái)政信息的真實(shí)性。財(cái)政信息失真會(huì)使增加財(cái)政透明度失去意義。國(guó)際貨幣基金組織為此推薦的良好做法是：（1）在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，預(yù)算數(shù)據(jù)應(yīng)能夠反映收入和支出的最近發(fā)展趨勢(shì)、潛在的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及明確界定的政策承諾；年度預(yù)算和決算賬戶應(yīng)說(shuō)明其會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、以及用于編制和表述預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)就財(cái)政數(shù)據(jù)的質(zhì)量提供具體保證，以保證財(cái)政報(bào)告中數(shù)據(jù)的內(nèi)部一致性，并與其它來(lái)源的數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)調(diào)；（2）使財(cái)政信息接受公開(kāi)、獨(dú)立的監(jiān)督，具體包括：由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)及時(shí)向立法當(dāng)局和公眾報(bào)告財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性；應(yīng)邀請(qǐng)獨(dú)立的專家對(duì)財(cái)政預(yù)測(cè)及其依據(jù)（宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)及其潛在假設(shè)）進(jìn)行評(píng)估；從體制上確保國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以便于其核實(shí)財(cái)政數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

　　提高財(cái)政透明度

　　增加財(cái)政透明度，是為了吸引公眾參與，提高決策科學(xué)化、民主化水平，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督檢查，提高財(cái)政運(yùn)行效率。增加財(cái)政透明度，必然會(huì)更多披露財(cái)政資金運(yùn)用低效率（如決策失誤、資金浪費(fèi)、效益低下等）的現(xiàn)象，有可能刺激社會(huì)不滿情緒的發(fā)展。所以，必須加強(qiáng)指導(dǎo)，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，從發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治和發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的歷史背景下，審時(shí)度勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)增加財(cái)政透明度的工作。

　　前面已經(jīng)提到，我國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀，總體看透明度較差。但在不同領(lǐng)域、不同層面上，差距是不一樣的。具體表現(xiàn)在：依法行政、依法治國(guó)落后于法制建設(shè)的步伐；預(yù)算內(nèi)收支的透明性大于預(yù)算外收支；程序上的差距小于內(nèi)容披露上的差距；財(cái)政透明度大大落后于現(xiàn)實(shí)條件提供的潛在可能性。這種局面，為我國(guó)有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)財(cái)政透明度、探索中國(guó)特色的增加透明度的方式提供了可能。

　　在近期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)著力于增加披露的內(nèi)容。具體措施可包括：

　　公布政府結(jié)構(gòu)圖，明確各部門、各單位在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任；公布確定財(cái)政收入、財(cái)政支出的依據(jù)，如宏觀經(jīng)濟(jì)分析模型、財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型、財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型及其主要假設(shè)等；內(nèi)債和外債應(yīng)奉行同樣的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)債務(wù)也應(yīng)發(fā)布債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、持有人結(jié)構(gòu)等信息，發(fā)布償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)；建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，披露國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)、保值和增值情況；深化“三項(xiàng)制度”改革。把部門預(yù)算改革、集中收付制改革和政府采購(gòu)改革推向基層；細(xì)化部門預(yù)算的編制，減少年初資金預(yù)留；擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模，規(guī)范采購(gòu)程序，懲治采購(gòu)中的腐敗行為；提高財(cái)政信息的發(fā)布頻率。應(yīng)按季公布預(yù)算執(zhí)行情況，分析財(cái)政收入、支出超額完成或沒(méi)能按時(shí)完成預(yù)算的主要原因；發(fā)掘互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的潛力，更多利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)布信息。