摘　要：通過回顧學(xué)術(shù)界對公共財政的討論，得出公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的，以實(shí)現(xiàn)財政管理科學(xué)化為目標(biāo)的一種財政管理模式。在此基礎(chǔ)上，論證了公共財政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位，進(jìn)而提出了確立這一主導(dǎo)地位的對策措施。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；社會保障；市場失靈

　　1　關(guān)于公共財政的討論

　　近年來，中國政府和學(xué)術(shù)界尤其是財政學(xué)界對公共財政的討論已經(jīng)達(dá)到了白熱化的程度。學(xué)界對公共財政的主要看法有4點(diǎn)：第一，社會主義國家的財政是“雙重財政”或“雙元財政”，可以具體分為公共財政和國有資產(chǎn)財政，實(shí)行公共財政和國有資產(chǎn)財政都是國家所固有的，它們具有不同的具體職能和任務(wù)，應(yīng)分別對待，不能把國家財政變成公共財政。這是從財政基礎(chǔ)理論得出的必然結(jié)論。因此，中國公共財政至少有兩大特性：一是中國的公共財政要處理公共財政和國有資產(chǎn)財政之間的關(guān)系；二是中國公共財政的責(zé)任是在彌補(bǔ)市場不足和保護(hù)市場的同時還要影響和培育市場。第二，公共財政是一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政發(fā)展形態(tài)和模式，它是財政職能的調(diào)整和財政管理深化與資金投向的深刻變革。中國建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政，并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域中完全退出而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反，公共財政是應(yīng)當(dāng)且必須在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。另外，中國財政逐漸轉(zhuǎn)向公共財政，不會影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。所以，中國公共財政的目標(biāo)模式是：反映政府職能的轉(zhuǎn)變和財政改革的深化；明確市場經(jīng)濟(jì)條件下財政的基本職能并為市場的有序順暢服務(wù)；建立適應(yīng)市場體制的公共財政收支體系和管理體系。第三，公共財政等價于財政。市場經(jīng)濟(jì)要求公共財政，只有公共財政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來市場經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展里程所昭示的。第四，公共財政是唯心主義產(chǎn)物，和馬克思主義財政理論在本質(zhì)上是對立的。因此把堅持不斷發(fā)展和完善“國家分配論”作為社會主義財政改革的正確方向。盡管如此，但它們之間并不是完全對立的。它們基本上都承認(rèn)公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是把財政作為一個公共部門研究的學(xué)科，是解決公共部門（主要是政府）如何最有效地向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的問題。

　　筆者認(rèn)為：公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的、以實(shí)現(xiàn)財政管理科學(xué)化為目標(biāo)的一種財政管理模式。它與一般意義上的“財政”是有區(qū)別的，它具體包括以下幾個涵義：

　�。�1）實(shí)質(zhì)：是一種財政管理方式或方法，特別是一種財政支出方式或方法。這是公共財政最突出的特點(diǎn)。一般意義上的“財政”主要研究財政收支本身問題，特別是財政收入問題，而公共財政主要研究財政支出問題、財政收支活動對經(jīng)濟(jì)的影響、公共部門本身經(jīng)濟(jì)活動的合理性及效率等。它本身就具有對財政資產(chǎn)進(jìn)行分配和再分配的作用，并不涉及對財政本質(zhì)問題的爭論。因此，以馬克思主義財政本質(zhì)理論為依據(jù)，反對在中國實(shí)行公共財政管理體制改革是值得商榷的。

　　（2）目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)財政管理的科學(xué)化。公共財政收支活動雖然牽涉到資金傾向流量，但基本問題不是資金問題。其更注重于資源配置、收入分配、充分就業(yè)以及價格水平穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。也就是說，公共財政不是注重討論財政資源總量問題，而是注重研究在財政資源總量一定的前提下財政資源的管理問題。財政管理的科學(xué)化要求以國家為主體實(shí)現(xiàn)對整個財政資源的優(yōu)化配置。因此，把“公共財政”和“國有資產(chǎn)財政”并列起來恐怕也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　（3）職能：解決市場失靈問題。公共財政是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，市場經(jīng)濟(jì)是公共財政的充分條件。

　　2　公共財政在社會保障體系中居主導(dǎo)地位

　　公共財政的提出使我們對政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的定位和活動范圍有了更準(zhǔn)確的認(rèn)識。構(gòu)建公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準(zhǔn)確定位問題。公共財政實(shí)質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)下的財政管理模式，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈領(lǐng)域，也就是說，以市場失靈為標(biāo)準(zhǔn)，凡市場能有效解決的，公共財政不應(yīng)介入，凡市場不能有效解決的，公共財政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業(yè)正是市場失靈的一個領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個外部條件，所以必須由政府來出面組織。無論從資金的籌集、使用還是監(jiān)管上看，公共財政始終在社會保障事業(yè)中居于不可替代的主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要作用。這是因為：

　　2.1　社會保障分配對象（的實(shí)物形式及實(shí)物形式對應(yīng)的價值形式）屬于滿足公共需要的公共產(chǎn)品

　　社會保障所進(jìn)行分配的資金來源于國民收入，這部分國民收入具有公共產(chǎn)品的某些特性，具有較強(qiáng)的公共財政屬性。因為社會保障的對象一般可以分為直接對象和間接對象。5嚴(yán)格地說，直接對象的需要是準(zhǔn)公共需要，因此滿足這部分公共需要的國民收入是準(zhǔn)公共產(chǎn)品；間接對象的需要是公共需要，滿足這部分公共需要的國民收入當(dāng)然是公共產(chǎn)品。滿足公共需要的公共產(chǎn)品只能主要由公共財政來提供。社會保障活動是一種收入和福利再分配性質(zhì)的社會活動，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征之一是競爭機(jī)制，因此市場經(jīng)濟(jì)難以引導(dǎo)企業(yè)和個人實(shí)現(xiàn)社會保障。而實(shí)施屬于市場失靈領(lǐng)域的社會保障正是公共財政的職能范圍之一。所以，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家基本和主要的社會保障活動，主體只能是公共財政。

　　2.2　社會保障是公共財政所固有的職能

　　從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看，公共財政的職能是解決市場失靈問題，具體包括：資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。實(shí)施社會保障集中體現(xiàn)了公共財政的這3種職能。社會保障資金的籌集和發(fā)放，既是一種資源配置方式，又在相當(dāng)程度上矯正收入分配的結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)了相對公平和社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

　　從實(shí)踐上看，公共財政本身就具有社會保障功能。因為社會保障資金收支是公共財政分配的重要組成部分。社會保障資金收入的主要來源和支出去向我們在后面會討論到。但無論資金來源和支出去向如何，整個資金的流程過程中都不能缺少公共財政。公共財政部門可以在相關(guān)部門的協(xié)助下征收社會保險稅或社會保障費(fèi)，再經(jīng)過公共財政的預(yù)算安排把其撥付出去以滿足對社會保障的公共需要。同時，公共財政還可以對社會保障資金的收支運(yùn)行情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，比如說現(xiàn)實(shí)中建立的財政專戶、收支兩條線管理、最后兜底職能等。所以公共財政是社會保障資金收支運(yùn)行過程中的橋梁和紐帶。

　　2.3　公共財政是發(fā)展社會保障事業(yè)的財力后盾

　　社會保障主要分為社會保險和除社會保險以外的其它保障項目。這兩大塊都離不開公共財政的經(jīng)常性預(yù)算財力支持。中國最近用于社會保障方面的公共財政支出逐年增加。

　　目前世界上有超過80個國家開征了社會保險稅。因而社會保險似乎有脫離國家預(yù)算而獨(dú)立存在和自我循環(huán)的能力。但實(shí)際上社會保險活動從根本上離不開公共財政的支持。首先，公共財政要按一定比例負(fù)擔(dān)國家公職人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險項目；其次，公共財政要對社會保障基金的收支扮演兜底角色。再次，公共財政必須支付轉(zhuǎn)制成本。表1列舉了1995年OECD有關(guān)國家公共財政對社會保險項目的撥款比例。其它社會保障項目的支出都是由公共財政經(jīng)常預(yù)算收入安排和提供的。如1998財政年度，財政對社會保險基金補(bǔ)貼支出為21.98億元，用于撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)為210.20億元，社會保障補(bǔ)助支出188.99億元，軍人供應(yīng)站經(jīng)費(fèi)1.99億元。

　　表1　1995年OECD有關(guān)國家社會保險項目的撥款比例　　　單位：%

資料來源：社會保障管理署（1995）

　　2.4　在社會保障體系內(nèi)部，國家、企業(yè)和個人三方當(dāng)事人中，公共財政的主導(dǎo)地位是其它各方所無法替代的

　　社會保障作為一項社會安全制度，需要公共財政代表國家履行相應(yīng)的宏觀管理職能。

　　企業(yè)和個人是資金繳納者，無力進(jìn)行社會保障資金的保值增值運(yùn)作管理，難以在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，其經(jīng)營目標(biāo)是企業(yè)利潤最大化。它只有依法繳納社會保障稅（費(fèi)）的義務(wù)，而沒有義務(wù)和能力經(jīng)管社會保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。個人僅有繳納社會保險稅（費(fèi)）的義務(wù)，也無力成為社會保障體系的主體。

　　其它社會組織如商業(yè)保險公司和各類民間福利團(tuán)體也不具備管理社會保障事務(wù)的能力。商業(yè)保險與社會保險在性質(zhì)、經(jīng)營目標(biāo)、保險對象及資金來源和運(yùn)行機(jī)制等方面完全不同決定了商業(yè)保險只能是一項商品經(jīng)營活動。而商業(yè)保險公司作為商業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的載體，實(shí)質(zhì)上也是企業(yè)法人，無法在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。各類民間福利團(tuán)體提供的保障具有很強(qiáng)的救濟(jì)和民間互助的性質(zhì)，實(shí)施范圍有限，并不是現(xiàn)代意義上的社會保障。因此該類組織也無法在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。

　　2.5　發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐中，公共財政大多居主導(dǎo)地位

　　國外社會保障的模式主要包括國家福利型、自保公助型和自我積累型。國家福利型社會保障以英國和瑞典為代表，它最大的特點(diǎn)就是個人不繳納或低標(biāo)準(zhǔn)繳納社會保障費(fèi)，福利開支基本上由企業(yè)和政府負(fù)擔(dān)。企業(yè)負(fù)擔(dān)的弊端表明國家的公共財政必然要在社會保障體系中居主導(dǎo)地位。自保公助型社會保障模式以美國和德國為代表。隨著人口老齡化的加劇和整個社會福利水平的提高，社會保障占公共財政支出的比重也在逐年上升。自我積累型的社會保障以新加坡和智利為代表。新加坡通過設(shè)立個人賬戶強(qiáng)調(diào)個人繳費(fèi)義務(wù)和享受保障權(quán)利的統(tǒng)一。但是個人繳費(fèi)形成的積累基金由公共財政來組織管理，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以公共財政還是扮演了組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。智力模式實(shí)行養(yǎng)老保險基金的私營化運(yùn)作，但國家公共財政兜底，并且還承擔(dān)了改制過程中的轉(zhuǎn)軌成本。

　　3　確立公共財政在社會保障體系中主導(dǎo)地位的措施

　　3.1　進(jìn)一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責(zé)

　　公共財政在社會保障資金分配和管理中的職能作用總的體現(xiàn)為宏觀調(diào)控、資金保證和財務(wù)監(jiān)督作用。但長期以來中國以積累為主的生產(chǎn)性財政使公共財政的社會保障職能“錯位”。究其原因，一方面是對公共財政在社會保障中的職責(zé)認(rèn)識不夠統(tǒng)一，加之政府部門協(xié)調(diào)不力，勞動、民政、衛(wèi)生、人事等部門從本位主義和功利主義出發(fā)爭辦社會保障，增設(shè)機(jī)構(gòu)，自成體系，結(jié)果造成社會保障政策不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)交叉，扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，公共財政在社會保障資金的籌集、支付、運(yùn)營和監(jiān)督方面介入力度不夠。因為主要社會保障資金籌集的發(fā)展趨勢是由地稅部門征收社會保險稅，而稅務(wù)部門和財政部門是分立的。社會保障基金的運(yùn)營由專業(yè)化的保險公司負(fù)責(zé)，其管轄權(quán)也不屬于公共財政。財政和其它部門配合不力使其監(jiān)督難度大增，從而造成社會保障基金浪費(fèi)嚴(yán)重。所以只有進(jìn)一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責(zé)，才有可能發(fā)揮其在社會保障體系中的主導(dǎo)地位和作用。當(dāng)前，公共財政在社會保障體系中的主要作用和職責(zé)是：（1）各級財政部門在學(xué)習(xí)政策、研究實(shí)情的基礎(chǔ)上，依法參與社會保障體系的總體設(shè)計，負(fù)責(zé)制定社會保障財務(wù)管理的具體政策，制定和調(diào)整各項社會保障基金的籌資比例、給付水平、范圍和其它政策；（2）在基數(shù)法預(yù)算基礎(chǔ)上逐步推行部門預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算，發(fā)揮社會保障資金的綜合效益；（3）建立單獨(dú)的社會保障基金財政專戶，強(qiáng)化收支兩條線管理。目前財政專戶管理主要存在4方面的問題：第一，社會保障基金納入財政專戶數(shù)額偏低，仍有大量資金游離于財政專戶之外；第二，許多社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍從社會保險基金中提取管理費(fèi)（因為有些地方還沒有開征社會保險稅）；第三，各地納入財政專戶的資金過于龐雜，有的資金項目可以進(jìn)行合并，有的則不應(yīng)當(dāng)納入財政專戶管理；第四，社會保障基金統(tǒng)籌層次與發(fā)揮地（市）、縣職能之間存在矛盾；（4）按時足額撥付社會保障所需資金。

　　3.2　適時開征社會保險稅，充分發(fā)揮公共財政在社會保障資金籌集中的主體作用

　　開征社會保險稅在國際上是一種普遍做法。據(jù)《世界政府財政年鑒1990》提供的118個國家的資料表明，至少有68%的國家已經(jīng)開征了社會保險稅。在一些發(fā)達(dá)國家，社會保險稅已經(jīng)成為頭號或第二大稅種。如美國1986財政年度社會保險稅占聯(lián)邦預(yù)算收入的37%，僅次于聯(lián)邦所得收入。中國部分省市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費(fèi)實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)征收成效也很顯著。社會保險稅納入國庫再由公共財政撥付，因而具有公共財政分配的性質(zhì)。這里我們不再談開征社會保險稅的必要性和可行性。目前社會保險費(fèi)改稅中有幾個問題需要注意：（1）社會保險稅應(yīng)主次分開，逐步實(shí)施�；�本養(yǎng)老保險稅和失業(yè)保險稅因其有特定的支付范圍和固定開支標(biāo)準(zhǔn)及多年管理經(jīng)驗可先行開征，醫(yī)療保險稅因其支付環(huán)節(jié)十分復(fù)雜不宜過早開征；（2）制定《社會保險稅法》為稅務(wù)部門依法征稅提供法律依據(jù)。因為目前稅務(wù)部門覺得代征社會保險稅對自己來說是額外工作，其工作缺乏能動性；（3）職工和城鎮(zhèn)個體工商戶從業(yè)人員的個人繳費(fèi)不應(yīng)由其所在單位和其業(yè)主代扣代繳。具體可以這樣做：由企業(yè)先把個人賬戶應(yīng)交稅額以工資形式發(fā)給工人，再由工會組織繳納個人賬戶應(yīng)交稅收。這樣做至少有兩個好處：第一，避免了有些單位在不繳納基礎(chǔ)社會保險稅的同時也不繳納個人賬戶應(yīng)交稅收；第二，增強(qiáng)了人們對社會保險的責(zé)任感和納稅意識，有利于體現(xiàn)社會保障的激勵性。

　　3.3　建立社會保障預(yù)算，對社會保障資金實(shí)行全面公共財政預(yù)算管理

　　社會保障預(yù)算是體現(xiàn)公共財政分配關(guān)系和履行公共財政職能的年度財政收支計劃。建立社會保障預(yù)算是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)社會保障基金管理、完善預(yù)算制度的客觀要求。目前由于社會各界對建立社會保障預(yù)算基本達(dá)成共識：社會保障制度改革是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿陣地之一，社會保障預(yù)算可以和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行， 以反映社會保障制度改革中存在的問題；有統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，且近年社會保障改革取得了一定成效；財政預(yù)算部門也在著手研究完善復(fù)式預(yù)算和單式預(yù)算問題；并且還有國際經(jīng)驗可以借鑒，所以已經(jīng)具備了建立社會保障預(yù)算的可行性。

　　建立社會保障預(yù)算應(yīng)從預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督3方面同時入手。預(yù)算編制的核心是推行部門預(yù)算下的復(fù)式預(yù)算和零基預(yù)算。社會保障預(yù)算收入主要由3部分組成：一是原來經(jīng)常性預(yù)算安排的、用于社會保障支出的一般性稅收收入；二是社會保險基金收入；三是其它收入，主要包括國有資產(chǎn)增值劃撥收入、捐贈收入等。社會保障預(yù)算支出也由3部分組成：一是有經(jīng)常預(yù)算安排的社會保障經(jīng)費(fèi)支出，主要用于社會救濟(jì)、優(yōu)待撫恤和社會福利；二是由社會保險基金形成的基金預(yù)算支出，主要用于各項社會保險項目支出；三是其它支出，主要用于提高社會救濟(jì)、社會保險和社會福利的支出水平。按照復(fù)式預(yù)算的要求，今后應(yīng)當(dāng)將一般性稅收收入安排的各項社會保障經(jīng)費(fèi)收支和社會保險基金的收支單獨(dú)設(shè)“類”來反映。在此基礎(chǔ)上，復(fù)式預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合，對社會保障資金的預(yù)算結(jié)構(gòu)進(jìn)行對比分析，部分地改變社會保障部門支出剛性，以實(shí)現(xiàn)社會保障資源利用的效率化。預(yù)算執(zhí)行的核心是生財有道，聚財適度，用財?shù)卯?dāng)。生財有道主要是在基金運(yùn)營中引進(jìn)競爭機(jī)制。聚財適度主要是要合理確定社會保險稅率等繳費(fèi)水平。用財?shù)卯?dāng)， 目前主要應(yīng)將資金用在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和低保上。預(yù)算監(jiān)督的核心是完善預(yù)算法制，依法全面監(jiān)督。此外，必須把加快政府機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整財務(wù)制度及加強(qiáng)培養(yǎng)復(fù)合型預(yù)算管理人才作為社會保障預(yù)算的配套改革。

　　3.4　理順財政部門和其他有關(guān)社會保障職能部門之間的關(guān)系

　　目前主要是理順財政部門與社會保障部門、稅務(wù)部門、統(tǒng)計部門之間的關(guān)系。首先應(yīng)進(jìn)一步明確各職能部門在社會保障工作中的職責(zé)，理順執(zhí)行、管理與監(jiān)督關(guān)系。公共財政部門在社會保障工作的職責(zé)在前面已經(jīng)討論過了。社會保障部門主要負(fù)責(zé)制定社會保障事業(yè)的發(fā)展計劃、重大政策法規(guī)和指導(dǎo)性管理工作及其它業(yè)務(wù)工作。稅務(wù)部門主要負(fù)責(zé)社會保險稅的征繳。統(tǒng)計部門主要對涉及社會保障有關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計整理和分析。財政部門和社會保障部門之間應(yīng)相互監(jiān)督、相互制約，要定期、不定期向社會公布收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結(jié)余情況，以接受各方面的監(jiān)督，同時要定期不定期地對收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并向政府和基金監(jiān)督組織報告。二者都要明確社會保障基金是政府受托管理的專項基金，二者都有對資金的監(jiān)管權(quán)，都沒有對資金的自我分配權(quán)。財政和稅務(wù)部門要配合做好社會保險稅收的及時足額入庫工作，以保證公共財政對社會保障支出預(yù)算的順利實(shí)現(xiàn)。社會保障部門和稅務(wù)部門在人員編制和資金分配上要進(jìn)行調(diào)整以做好社會保險稅的收繳工作。財政、社會保障、稅務(wù)、統(tǒng)計部門要聯(lián)合起來，主要運(yùn)用保險精算學(xué)、人口學(xué)、統(tǒng)計學(xué)中的相關(guān)方法，測準(zhǔn)“老”、“中”、“新”人口（這部分?jǐn)?shù)據(jù)在測算的同時可以借助于公安系統(tǒng)獲得），失業(yè)人口、低保人口等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是做好一切社會保障工作的前提和基礎(chǔ)。

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