隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治民主化程度的提高，社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。它們不僅要求政府公開政務(wù)，自覺接受公眾監(jiān)督，而且要求政府必須對(duì)公共財(cái)政資源的配置和使用依法向社會(huì)公眾承擔(dān)明確的、可衡量的公共受托責(zé)任。而如何通過(guò)政府治理結(jié)構(gòu)的變革以及公共財(cái)政預(yù)算制度和機(jī)制的變革，督促政府依法承擔(dān)和切實(shí)履行公共財(cái)政受托責(zé)任，是各國(guó)政界和學(xué)界普遍關(guān)注的問題，也是政府公共管理面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

　　一、政府公共財(cái)政受托責(zé)任的基本界定

　　（一）政府公共財(cái)政受托責(zé)任的基本內(nèi)涵

　　“責(zé)任”一詞具有極為豐富的內(nèi)涵。從最一般的涵義上說(shuō)，責(zé)任就是對(duì)必須做的事或不做應(yīng)該做的事時(shí)所應(yīng)該承擔(dān)的后果。具體而言，責(zé)任包括以下四個(gè)層面的涵義：（1）道德責(zé)任，即由社會(huì)心理意識(shí)約束力而形成的責(zé)任；（2）紀(jì)律責(zé)任，即由社會(huì)團(tuán)體約束力而形成的責(zé)任；（3）法律責(zé)任，即由國(guó)家法律強(qiáng)制力而形成的責(zé)任。（4）經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即由不同經(jīng)濟(jì)行為及其后果而形成的責(zé)任。在現(xiàn)代社會(huì)中，道德責(zé)任是人的社會(huì)性的自覺表現(xiàn)，其履行依賴于人們的自我規(guī)范；法律責(zé)任是人的社會(huì)性的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，它依賴于國(guó)家法律的強(qiáng)制規(guī)范；經(jīng)濟(jì)責(zé)任也是人的社會(huì)性的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，其有效履行依賴于經(jīng)濟(jì)契約的強(qiáng)制約束；而紀(jì)律責(zé)任則是介于上述三者之間的一種責(zé)任，它的實(shí)現(xiàn)是基于一定程度的自覺性和一定程度的強(qiáng)制性。

　　受托責(zé)任，源于英語(yǔ)中“accountability”一詞，亦即受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其涵義有多種解釋。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織認(rèn)為，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指授予一個(gè)被審查個(gè)人或?qū)嶓w的責(zé)任，顯示他或它已經(jīng)根據(jù)資金提供的條件對(duì)委托給他或它的資金進(jìn)行了管理或控制。美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府和機(jī)構(gòu)向公眾說(shuō)明它們?nèi)�部活�?dòng)情況的義務(wù)。按照我國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)家楊時(shí)展教授的解釋，“這種責(zé)任，雖大多是由于資源的委托行為而發(fā)生的，其解除的方式卻大多是以人事上是否繼續(xù)給予托付和信任的形式來(lái)表現(xiàn)，不以經(jīng)濟(jì)為限，因而稱之為受托責(zé)任。”[1]而閻金鍔教授則認(rèn)為，這種責(zé)任稱為“受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”更適宜。他指出：“不論在兩權(quán)分離下，還是在多層管理經(jīng)營(yíng)體制下，由于委托人的授權(quán)，都會(huì)形成一種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。當(dāng)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系確立后，客觀上就存在授權(quán)委托者對(duì)受托管理者或受托經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要。”[2]

　　可見，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是在“兩權(quán)”分離條件下，財(cái)產(chǎn)所有者通過(guò)契約的形式對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者規(guī)定的、可以計(jì)量的報(bào)告責(zé)任，是責(zé)任受權(quán)者依法向責(zé)任授權(quán)者報(bào)告說(shuō)明其行為過(guò)程及其結(jié)果的責(zé)任。從責(zé)任主體來(lái)看，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任具體包括政府（財(cái)政）受托責(zé)任、公司受托責(zé)任和組織內(nèi)部受托責(zé)任。

　　政府（財(cái)政）受托責(zé)任是指“受托管理公共資源的人對(duì)那些資源負(fù)有的職責(zé)”，[3]“是指受托經(jīng)營(yíng)公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員（具體包括中央和地方政府機(jī)構(gòu)、盈利和非營(yíng)利性的國(guó)有公營(yíng)企事業(yè)單位及其管理人員）有責(zé)任匯報(bào)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)管情況，并負(fù)有財(cái)政管理和計(jì)劃項(xiàng)目方面的責(zé)任”。[4]

　　本文認(rèn)為，政府公共財(cái)政受托責(zé)任是指通過(guò)憲法和法律授予的、政府在管理和經(jīng)營(yíng)公共財(cái)政資源過(guò)程中必須承擔(dān)的、向社會(huì)公眾及服務(wù)對(duì)象報(bào)告公共資源管理和運(yùn)營(yíng)情況的責(zé)任。公共財(cái)政受托責(zé)任既是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是一種法律關(guān)系，更是一種政治關(guān)系，其產(chǎn)生源于社會(huì)分工和“資產(chǎn)專用性”引致公民“個(gè)人權(quán)力的讓渡”而形成的政府與公民之間的委托——代理關(guān)系。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，政府與公民、政府與社會(huì)、以及上下級(jí)政府之間，雖然在形式上是法權(quán)關(guān)系，但本質(zhì)上是一種契約關(guān)系和委托——代理關(guān)系。公民之所以依法納稅，就是要委托政府代理市場(chǎng)和個(gè)人做不了、做不好或不愿做的事情。而政府為了有效地提供公共物品和公共服務(wù)，就必須通過(guò)稅收等形式事先從社會(huì)公眾手中征取一定的社會(huì)資源。當(dāng)資源的提供者與資源的使用者發(fā)生分離時(shí)，就產(chǎn)生了委托——代理關(guān)系。公民作為委托方，必須依法繳納各種稅費(fèi)，提供充足的財(cái)政資源；而政府作為受托方，必須按照納稅人（公民）的意愿來(lái)支配和使用公共財(cái)政資源，保證財(cái)政資源分配使用的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性，盡可能以低廉的成本和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)滿足日益多樣性的公共需求，并就資源使用的最終結(jié)果向納稅人（公民）負(fù)責(zé)。[5]

　　政府公共財(cái)政受托責(zé)任包括內(nèi)部受托責(zé)任和外部受托責(zé)任兩個(gè)方面。內(nèi)部受托責(zé)任要求：參與公共資源配置和使用的各個(gè)部委必須對(duì)整體政府負(fù)責(zé)；各個(gè)使用公共財(cái)政資源的預(yù)算單位和支出機(jī)構(gòu)必須對(duì)受其工作影響的各利害相關(guān)者（上級(jí)主管部門和本單位職工）負(fù)責(zé)。外部受托責(zé)任就是要求整體政府必須就公共資源的配置和使用的結(jié)果對(duì)全體公民負(fù)責(zé)。具體分為三個(gè)層次：

　　1.政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)。在現(xiàn)代民主社會(huì)，社會(huì)公眾就是政府公共服務(wù)的顧客，政府有責(zé)任在具體規(guī)定的質(zhì)量、成本以及時(shí)間范圍內(nèi)向顧客（社會(huì)公眾）提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)，并定期通過(guò)正式渠道向社會(huì)公眾及各利益相關(guān)主體公開提供有關(guān)政府在財(cái)政和財(cái)務(wù)方面的所有有用的信息。對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)就是要求政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過(guò)程中，能更好地對(duì)社會(huì)公眾的要求做出反應(yīng)，貫徹“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”的基本理念。

　　2.行政對(duì)立法負(fù)責(zé)。即在公共財(cái)政管理中實(shí)行責(zé)任管理制度，要求政府定期就財(cái)政資金的去向和財(cái)政資金的使用效果等問題回答立法機(jī)構(gòu)的質(zhì)詢，并對(duì)相關(guān)財(cái)政事項(xiàng)及它們的行為后果負(fù)責(zé)。采用責(zé)任管理包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是組織責(zé)任，即通過(guò)更加明確的授權(quán)、對(duì)任務(wù)的統(tǒng)一規(guī)定、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、資源的適當(dāng)組織與控制、監(jiān)督與報(bào)告體系、激勵(lì)與懲罰等責(zé)任機(jī)制，來(lái)規(guī)定政府內(nèi)部所有機(jī)構(gòu)實(shí)際的工作范圍，明確其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；二是個(gè)人責(zé)任，即建立有別于組織責(zé)任的個(gè)人責(zé)任，要求管理者是一個(gè)對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的人。政府公務(wù)員要對(duì)自己的行為及結(jié)果的實(shí)現(xiàn)負(fù)個(gè)人責(zé)任。

　　3.政府上下級(jí)之間以及政府內(nèi)部各職能部門之間相互負(fù)責(zé)。即對(duì)政府公共財(cái)政管理中涉及的上下級(jí)政府之間及同級(jí)政府的各個(gè)職能部門之間，應(yīng)就公共財(cái)政政策的制定和咨詢以及財(cái)政資金的實(shí)際使用結(jié)果相互承擔(dān)強(qiáng)有力的內(nèi)部受托責(zé)任，避免上下級(jí)政府之間相互推委責(zé)任。

　�。ǘ�）政府公共財(cái)政受托責(zé)任的法律依據(jù)

　　在我國(guó)，政府（財(cái)政）受托責(zé)任是由憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定的。根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法（1982年12月4日頒布）第一章第二條和第三條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種能夠途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事宜，管理社會(huì)事務(wù)�！薄叭珖�(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都有民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督�！痹谖覈�(guó)，政府與人民之間的責(zé)任委托關(guān)系是通過(guò)“人民推選人大代表——人大代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)——作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和任命各級(jí)人民政府——各級(jí)人民政府依法對(duì)人民負(fù)責(zé)”這一關(guān)系鏈條而形成的，即在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家一切財(cái)富的所有者。社會(huì)財(cái)富歸全民所有，并不等于人民親自去經(jīng)營(yíng)管理，而是將屬于人民的公共財(cái)產(chǎn)，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)委托給人民選舉出來(lái)的各級(jí)政府去經(jīng)營(yíng)管理，各級(jí)政府也可以將公共財(cái)產(chǎn)委托給國(guó)有企事業(yè)單位的受托經(jīng)營(yíng)管理者去經(jīng)營(yíng)管理。人民代表大會(huì)代表人民，是各級(jí)政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府和國(guó)有企事業(yè)單位按照該級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和年度預(yù)算所反映的人民意志去經(jīng)營(yíng)管理。這時(shí)，各級(jí)人民代表大會(huì)和其同級(jí)人民政府便發(fā)生了公共財(cái)產(chǎn)的委托和受托關(guān)系。各級(jí)政府在接受人民委托后，不言而喻應(yīng)對(duì)人民負(fù)有公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，完成人民的托咐，并向人民報(bào)告其執(zhí)行結(jié)果。各級(jí)政府是否切實(shí)履行了公共受托責(zé)任，并不是由各級(jí)政府自己說(shuō)了算，而必須由各級(jí)人民代表大會(huì)及其審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)公正地對(duì)其履行公共受托責(zé)任情況做出評(píng)價(jià)，進(jìn)而確定或解除其所負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這一委托關(guān)系有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是政府作為受托人必須向人民即委托人負(fù)責(zé)，政府必須按照憲法的規(guī)定和人民的意愿，履行職責(zé)，行使權(quán)力，并最大限度地維護(hù)委托人的利益。對(duì)政府而言，在公共行政的過(guò)程中，除了人民的利益之外，政府沒有自己的特殊利益。二是政府與公民之間的責(zé)任委托關(guān)系成立的條件是賦權(quán)、責(zé)任和預(yù)算的結(jié)合。亦即政府在履行受托責(zé)任時(shí)，必須得到人民的授權(quán)，必須具備充足的行為能力和預(yù)算保證，委托的范圍和職責(zé)明確，不允許有超過(guò)委托范圍的越權(quán)和濫權(quán)行為。

　　我國(guó)《預(yù)算法》（1994年3月22日公布）第二章“預(yù)算管理職權(quán)”的第十二條（全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)）、十三條（縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)）、十四條（國(guó)務(wù)院職權(quán)）、十五條（縣級(jí)以上地方各級(jí)政府職權(quán)）、十六條（各級(jí)財(cái)政部門職權(quán)）、十七條（各部門職權(quán)）、十八條（各單位職權(quán)），以及第十章“法律責(zé)任”中的第七十三條、第七十四條、第七十五條等，也對(duì)各級(jí)人大、各級(jí)政府及各級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算管理中的職權(quán)和法律責(zé)任做了原則性規(guī)定。

　　二、中國(guó)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的現(xiàn)實(shí)考察

　　長(zhǎng)期以來(lái)，受管理理念、管理制度、運(yùn)行機(jī)制和管理技術(shù)等因素的影響，我國(guó)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的確認(rèn)和履行存在較多的問題。主要表現(xiàn)在：

　　（一）政府公共受托責(zé)任關(guān)系定位不明確

　　1.政府與公民的責(zé)任委托關(guān)系脆弱。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)政府與公民之間的關(guān)系存在認(rèn)識(shí)上的較大偏差，較多地強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的法權(quán)關(guān)系，政府擁有強(qiáng)權(quán)和嚴(yán)厲的管制，而普通公民只有服從和依順。雖然憲法的確賦予了人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，但實(shí)際上，這些權(quán)利缺乏順暢的行使渠道，并沒有真正落到實(shí)處。表現(xiàn)在：（1）政府的授權(quán)范圍缺乏明確的法律規(guī)范，違背公民意愿，越權(quán)和濫用權(quán)力的想象比比皆是；（2）預(yù)算缺乏法律權(quán)威性，約束軟弱無(wú)力。政府預(yù)算雖經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批，但執(zhí)行中隨意變更預(yù)算的現(xiàn)象普遍；（3）公共資源配置和使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心，政府沒有真正對(duì)公民負(fù)責(zé)；（注：公共財(cái)政資源配置和使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象如公款吃喝、公款旅游、公款配車及一切用公款安排的個(gè)人消費(fèi)。）（4）官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、非法侵吞國(guó)有資產(chǎn)、利用權(quán)力壟斷經(jīng)營(yíng)牟取暴利等侵害百姓的行為也絕非個(gè)別現(xiàn)象。（注：如拖欠農(nóng)民工報(bào)酬、圈占農(nóng)田、下崗工人沒有社會(huì)保障、壟斷經(jīng)營(yíng)牟取暴利等等。）（5）公民在約束和限制政府財(cái)政權(quán)力（注：政府的財(cái)政權(quán)力指政府在財(cái)政收支、財(cái)政赤字、政府債務(wù)等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定和安排。）方面缺乏機(jī)制，沒有渠道，不能順暢的表達(dá)民意。

　　2.政府上下級(jí)之間及政府內(nèi)部的責(zé)任關(guān)系缺乏明確的定位。按照委托論的觀點(diǎn)，政府是一個(gè)多層級(jí)政府和不同職能部門組成的有機(jī)整體，而不是各級(jí)政府和部門的簡(jiǎn)單機(jī)械組合，政府上下級(jí)和政府內(nèi)部也是一種委托——代理關(guān)系。下級(jí)政府和各職能部門不是天生就應(yīng)該存在的，更不應(yīng)該是“獨(dú)立王國(guó)”和“利益實(shí)體”，而是政府之間和政府內(nèi)部賦權(quán)的結(jié)果，是為了代理上級(jí)政府和本級(jí)政府履行職責(zé)而設(shè)置的。因此，下級(jí)政府和各職能部門是整體政府的一部分，必須自覺地維護(hù)整體政府的形象，維護(hù)政府的整體利益，不允許有獨(dú)立于整體政府的“特殊利益”和“地方部門利益”存在。[6]但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)政府上下級(jí)之間、政府行政領(lǐng)導(dǎo)與職能部門之間的責(zé)任關(guān)系缺乏明確的定位，在以往的歷次政府預(yù)算制度改革中，我們不恰當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)了地方利益和部門利益，并通過(guò)“存量不動(dòng)”、“預(yù)算外、制度外資金”、“權(quán)責(zé)利相結(jié)合”等，進(jìn)一步確認(rèn)、助長(zhǎng)和固化了地方利益和部門集團(tuán)利益，瓦解了整體政府的概念和意識(shí)，損害了整體政府的形象和利益。具體表現(xiàn)為：（1）上下級(jí)政府之間財(cái)政管理權(quán)限界定不夠清晰、合理，特別是“支出責(zé)任不清導(dǎo)致中央與地方支出責(zé)任在執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯(cuò)位，一些應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，部分交給了地方，一些應(yīng)當(dāng)屬于地方地支出責(zé)任，卻由中央承擔(dān)”。[7]相互扯皮、推委責(zé)任、越權(quán)行政的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；（2）政府間的財(cái)政體制不規(guī)范，賦權(quán)、責(zé)任和預(yù)算之間不對(duì)稱，因而出現(xiàn)了“中央財(cái)政過(guò)美日子、省級(jí)財(cái)政過(guò)好日子、市級(jí)財(cái)政勉強(qiáng)過(guò)日子、縣鄉(xiāng)財(cái)政沒法過(guò)日子”的尷尬現(xiàn)象；（注：2002年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文主持的課題組相繼對(duì)湖北省襄陽(yáng)縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，造成中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的原因主要是稅源不足、機(jī)構(gòu)膨脹、收入上移、支出下移和體制不順等五大方面。）（3）同級(jí)政府各職能部門之間，由于賦權(quán)的范圍和大小不同，因而出現(xiàn)了所謂的“油水衙門”和“清水衙門”之分，部門及其職工之間的利益差距巨大，造成了部門和公務(wù)員之間利益的巨大反差。（注：據(jù)廣東省的調(diào)查，“油水衙門”和“清水衙門”之間職工的人均收入差距相差五倍以上。中央人民廣播臺(tái)“經(jīng)濟(jì)之聲”2004年3月報(bào)道。）

　�。ǘ�）《預(yù)算法》對(duì)相關(guān)主體法律責(zé)任的界定不夠具體

　　《預(yù)算法》是我國(guó)政府預(yù)算管理的基本法律。該法原則性地規(guī)定了我國(guó)政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)、各級(jí)人大、政府和財(cái)政在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限、預(yù)算管理的原則以及預(yù)算編審、執(zhí)行的程序及法律責(zé)任。但是，這些法律規(guī)定只是原則性、概念性的，法律條款對(duì)不同責(zé)任人的職責(zé)認(rèn)定過(guò)于籠統(tǒng)、粗糙，既沒有很強(qiáng)的系統(tǒng)性，也缺乏實(shí)際可操作性，更沒有法律震懾力和嚴(yán)肅性，其結(jié)果只能是紙上談兵，流于形式。如《預(yù)算法》第七十三條、第七十四條、第七十五條對(duì)相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定是：各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任；違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款的，由政府財(cái)政部門責(zé)令退還或者追回國(guó)庫(kù)庫(kù)款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分；隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級(jí)政府或者本級(jí)政府財(cái)政部門責(zé)令糾正，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。這樣的一些法律條款過(guò)于原則、過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。諸如：（1）什么樣的情況可認(rèn)定為“未經(jīng)依法批準(zhǔn)”？“變更預(yù)算”具體指的是什么？（2）舉借債務(wù)增加了要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，那么如果沒有如期完成借債任務(wù)，要不要追究有關(guān)方面的責(zé)任？（3）如果發(fā)生了隨意變更預(yù)算的事件，要追究主管人員的法律責(zé)任，那么人大對(duì)此有沒有責(zé)任，該負(fù)什么責(zé)任，誰(shuí)來(lái)追究人大的責(zé)任？（4）如果擅自辦理退庫(kù)而造成了國(guó)庫(kù)庫(kù)款的流失，是否僅僅追究行政責(zé)任，簡(jiǎn)單一個(gè)“處分”了之？（5）如果由于預(yù)算決策失誤導(dǎo)致了財(cái)政資源的損失浪費(fèi)，又該追究誰(shuí)的責(zé)任？由誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任？凡此種種，政府預(yù)算編審和執(zhí)行中的法律責(zé)任是很不明確、很不具體的，這使得受托責(zé)任的履行和監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，最終導(dǎo)致無(wú)人真正負(fù)責(zé)。

　�。ㄈ�）確保受托責(zé)任有效履行的管理制度和實(shí)施機(jī)制不夠健全

　　在我國(guó)，確保政府受托責(zé)任長(zhǎng)期化、完整化、持續(xù)化及有效履行的重要預(yù)算管理制度，如中長(zhǎng)期宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、中期預(yù)算框架、完整的部門預(yù)算制度、權(quán)責(zé)制政府會(huì)計(jì)制度、集權(quán)化國(guó)庫(kù)管理制度、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估制度、獨(dú)立的政府審計(jì)制度以及透明的政府信息披露制度等都沒有建立起來(lái)。進(jìn)一步保證政府受托責(zé)任落實(shí)的實(shí)施機(jī)制，如預(yù)算政策制定與執(zhí)行中的權(quán)利制衡機(jī)制、內(nèi)外部控制機(jī)制、執(zhí)行中的激勵(lì)約束機(jī)制、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等，也沒有真正建立起來(lái)。整體財(cái)政運(yùn)行是在一個(gè)責(zé)任極為模糊的狀態(tài)下進(jìn)行的，沒有真正的、明確的、有約束力的責(zé)任制。

　�。ㄋ模┕芾砹鞒毯凸芾砑夹g(shù)相對(duì)落后影響受托責(zé)任的有效履行

　　我國(guó)傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理是按照“預(yù)算編制——預(yù)算執(zhí)行——政府決算”三大環(huán)節(jié)進(jìn)行的。這一流程在落實(shí)受托責(zé)任方面存在的問題是：1.責(zé)任鏈條不連貫。由于沒有編制宏觀經(jīng)濟(jì)籌劃和中期預(yù)算框架，對(duì)政府可控資源的預(yù)測(cè)以及據(jù)此確定的政府財(cái)政中長(zhǎng)期目標(biāo)不明確，這使得政府預(yù)算缺乏前瞻性和準(zhǔn)確性，也使政府受托責(zé)任缺乏完整性、連貫性和可持續(xù)性。2.沒有系統(tǒng)、嚴(yán)格、規(guī)范的問責(zé)制度。由于沒有獨(dú)立的政府審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)估制度、政府財(cái)務(wù)信息披露制度、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告制度，這就使得對(duì)公共財(cái)政資源配置、使用過(guò)程及其結(jié)果缺乏透明度和強(qiáng)有力的約束監(jiān)督，也造成了相關(guān)主體的責(zé)任不清或不負(fù)責(zé)任。3.管理技術(shù)落后影響責(zé)任的檢查和落實(shí)�，F(xiàn)行分散化的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)和現(xiàn)金制政府預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)，由于缺乏對(duì)支出周期各階段進(jìn)行集中性紀(jì)錄和追蹤的會(huì)計(jì)控制機(jī)制，只是反映了當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)財(cái)務(wù)收支情況及財(cái)務(wù)狀況，而不能連續(xù)、全面、系統(tǒng)、完整地反映預(yù)算收支對(duì)政府財(cái)務(wù)活動(dòng)情況及財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生的當(dāng)期影響和連續(xù)影響，無(wú)法全面準(zhǔn)確地紀(jì)錄和反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，會(huì)計(jì)核算范圍過(guò)窄，透明度不高，無(wú)法提供完整、及時(shí)、可靠、可比、全面地政府預(yù)算和財(cái)務(wù)信息，因此也就無(wú)法滿足政府預(yù)算管理和決策對(duì)信息的要求，更不能準(zhǔn)確有效地落實(shí)政府受托責(zé)任。

　　三、改革和創(chuàng)新預(yù)算管理制度和實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的有效履行

　�。ㄒ唬├砟顒�(chuàng)新

　　創(chuàng)新政府預(yù)算管理理念應(yīng)以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和政府依法行政、依法理財(cái)?shù)倪M(jìn)程，總結(jié)我國(guó)政府預(yù)算管理的基本經(jīng)驗(yàn)和不足，在政府預(yù)算管理中積極倡導(dǎo)和建立有效政府和整體政府、對(duì)納稅人和社會(huì)公眾負(fù)責(zé)、財(cái)政透明度、市場(chǎng)導(dǎo)向和適度競(jìng)爭(zhēng)、結(jié)果和績(jī)效導(dǎo)向以及公眾參與和民主理財(cái)?shù)认冗M(jìn)的管理文化和管理理念，明確政府預(yù)算管理及改革的目標(biāo)和方向，為政府公共財(cái)政受托責(zé)任的履行提供堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，政府公共財(cái)政受托責(zé)任的核心理念是：

　�。�1）政府應(yīng)就公共財(cái)政資源配置和使用的最終結(jié)果對(duì)立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

　�。�2）政府上下級(jí)之間和政府部門內(nèi)部應(yīng)就公共財(cái)政資源配置和使用的最終結(jié)果形成強(qiáng)有力的委托代理責(zé)任。

　�。�3）政府行政部門首長(zhǎng)作為管理某一方面行政事務(wù)的代理人，向上必須對(duì)整體政府負(fù)責(zé)，向下必須對(duì)受其工作影響的各利害相關(guān)者負(fù)責(zé)。

　�。ǘ�）制度創(chuàng)新

　　筆者認(rèn)為，推促政府自覺履行公共財(cái)政受托責(zé)任的三項(xiàng)最重要的制度安排是政府預(yù)算制度、政府會(huì)計(jì)制度和獨(dú)立的審計(jì)評(píng)估制度。

　　1.政府預(yù)算制度。健全的政府預(yù)算制度將從公共財(cái)政資源配置的決策、計(jì)劃、分配、使用、管理等全程對(duì)政府的公共財(cái)政受托責(zé)任做出法律性規(guī)定，它既包括對(duì)政府預(yù)算決策過(guò)程財(cái)政受托責(zé)任的規(guī)范，也包括對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政受托責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定。規(guī)范的主體既包括立法機(jī)關(guān)、也包括各級(jí)政府。具體包括：

　�。�1）中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算制度。中長(zhǎng)期預(yù)算能有效地消除年度預(yù)算責(zé)任不清晰、不連貫的短期化現(xiàn)象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧、成本代際轉(zhuǎn)移等行為，使政府受托責(zé)任更加完整、連貫和可持續(xù)。

　�。�2）政府預(yù)算、決算審批制度。這一制度重在建立一套良好的公共財(cái)政資源的決策機(jī)制、決策程序，依法明確人大及其專業(yè)委員會(huì)在公共財(cái)政資源配置和使用方面的決策責(zé)任，依法監(jiān)督政府公共財(cái)政受托責(zé)任的履行。

　�。�3）政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估制度。政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估制度是落實(shí)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的最重要的制度安排。通過(guò)對(duì)部門和單位的投入、產(chǎn)出、成果、結(jié)果、效率、效益、影響、有效性等績(jī)效指標(biāo)的考評(píng)，檢查各部門的工作是否符合政府的政策目標(biāo)，是否與年初制定的預(yù)算目標(biāo)相一致，并把考評(píng)結(jié)果與部門的預(yù)算規(guī)模、與部門進(jìn)一步獲得資源的資格、與部門員工的晉升、獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，真正督促各部門就公共資源配置和使用的最終結(jié)果向公眾負(fù)責(zé)。

　�。�4）政府重大公共預(yù)算決策聽證制度。政府公共預(yù)算過(guò)程實(shí)際上是公共決策和公共選擇過(guò)程，它涉及到所有公民的切身利益，必須廣泛聽取有關(guān)各方的呼聲、意見和建議，充分反映民意。建立重大公共預(yù)算決策聽證制度就是通過(guò)這一制度安排，使政府預(yù)算決策過(guò)程公開化。

　�。�5）高官（個(gè)人）問責(zé)制。傳統(tǒng)的集體負(fù)責(zé)制等于無(wú)人負(fù)責(zé)制。改變這種狀態(tài)的有效制度安排就是建立高官（個(gè)人）問責(zé)制。這一制度的優(yōu)點(diǎn)是：它把整個(gè)組織的總目標(biāo)按照職位的高低、責(zé)任的大小分解到每一個(gè)人，以使每個(gè)人都能對(duì)自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任非常清楚，了如指掌，知道自己的奮斗目標(biāo)和工作重點(diǎn)，并把個(gè)人的工作業(yè)績(jī)與應(yīng)承擔(dān)的目標(biāo)和應(yīng)付的責(zé)任掛起鉤來(lái)，使責(zé)任制真正落實(shí)到每一個(gè)人。

　　2.政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)制度是確認(rèn)、記錄、核算和管理政府公共財(cái)政受托責(zé)任的重要制度安排。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)（其中以國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)為核心）除了反映當(dāng)期預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)情況及結(jié)果外，還能完整反映整個(gè)預(yù)算資金連續(xù)運(yùn)動(dòng)的過(guò)程及累積結(jié)果，使政府財(cái)務(wù)信息更加真實(shí)、完整、可靠，為有效落實(shí)財(cái)政責(zé)任制、溝通政府與社會(huì)公眾的信息交流、加強(qiáng)監(jiān)督、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的依據(jù)。這項(xiàng)制度具體包括：（1）全程式集中記錄和監(jiān)控財(cái)政交易的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)；（2）權(quán)責(zé)制政府會(huì)計(jì)；（3）政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度；（4）政府預(yù)算信息披露制度。

　　3.獨(dú)立的審計(jì)評(píng)估制度。獨(dú)立的審計(jì)評(píng)估制度（包括內(nèi)部審計(jì)和獨(dú)立的外部審計(jì)）是政府公共受托責(zé)任的最好計(jì)量和控制工具，也是受托責(zé)任關(guān)系中聯(lián)系委托人和受托人的橋梁。按照公認(rèn)的審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)程序，對(duì)政府財(cái)務(wù)信息進(jìn)行重認(rèn)定、重評(píng)定、重判定，以客觀、公正的反映政府履行受托責(zé)任的過(guò)程和結(jié)果，并向納稅人和社會(huì)公眾交待和公開披露。

　�。ㄈ�）機(jī)制創(chuàng)新

　　良好的制度安排只是規(guī)定了政府履行公共財(cái)政受托責(zé)任的規(guī)則。要想把這些好的制度落到實(shí)處，還必須有高效、協(xié)調(diào)、靈敏的實(shí)施機(jī)制。主要有：

　�。�1）制度（政策）制定中的權(quán)力制衡機(jī)制。構(gòu)建政府公共預(yù)算管理中的權(quán)力制衡機(jī)制，就是要依法確認(rèn)參與政府公共預(yù)算管理的所有利益相關(guān)者的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，明確規(guī)定哪些部門和機(jī)構(gòu)有權(quán)制定和頒布有關(guān)政府公共財(cái)政管理的法律法規(guī)及相關(guān)政策的制定、預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行以及對(duì)資金使用結(jié)果和績(jī)效的審計(jì)和評(píng)估等。構(gòu)建這一機(jī)制的基本理念應(yīng)當(dāng)是立法、執(zhí)法和司法相分離、政策制定與政策執(zhí)行相分離、保持資金使用管理中的適度分權(quán)并促使各部門的資金使用計(jì)劃與政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和財(cái)政管理的總體目標(biāo)相一致、保持資金管理程序及過(guò)程的合理性和有效性。由此需要制定的基本制度包括財(cái)政基本法、財(cái)政責(zé)任法、財(cái)政誠(chéng)信法以及其他相關(guān)法律制度（如招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、合同法、租賃法、擔(dān)保法等）。

　�。�2）政策實(shí)施中的激勵(lì)機(jī)制。政府公共預(yù)算管理涉及的利益主體多，運(yùn)作結(jié)果的好壞與各部門各單位的努力程度密不可分，因此，建立適當(dāng)?shù)募��?lì)機(jī)制，在統(tǒng)一的原則指導(dǎo)下增加部門和地方管理的靈活度也是非常必要的。

　�。�3）具體運(yùn)作中的監(jiān)督制約機(jī)制。政府公共預(yù)算管理的過(guò)程同時(shí)也是利益格局調(diào)整的過(guò)程，期間必然會(huì)出現(xiàn)一些利益沖突，產(chǎn)生各種矛盾。為了保證管理工作的順利進(jìn)行，確保有關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)信息的透明度和真實(shí)性，加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算管理全程的監(jiān)督，建立健全財(cái)政部門內(nèi)部審計(jì)與審計(jì)部門獨(dú)立的外部審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)管體系、專業(yè)化的績(jī)效評(píng)估體系以及財(cái)政信息的公開披露制度，是非常必要的。

　�。�4）政策實(shí)施中的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府公共預(yù)算管理是一個(gè)多維的立體集成，涉及的利益相關(guān)者眾多，關(guān)系極為復(fù)雜。為此，在政府預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，構(gòu)建一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、反映靈敏的協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于維護(hù)預(yù)算的法律性和權(quán)威性，還可以較好地解決政府內(nèi)部和政府之間因缺乏協(xié)調(diào)，責(zé)任制不明確，職責(zé)分工重疊等可能產(chǎn)生的嚴(yán)重問題。

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　　預(yù)算管理流程再造應(yīng)著重解決預(yù)算管理中的三個(gè)問題：（1）對(duì)什么負(fù)責(zé)，即預(yù)算管理的目標(biāo)是什么？（2）怎樣負(fù)責(zé)，即如何確立激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)？（3）對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，即政府預(yù)算服務(wù)的對(duì)象是誰(shuí)？其中，預(yù)算管理的目標(biāo)是核心，而激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力構(gòu)造和顧客導(dǎo)向是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)服務(wù)的。為此，應(yīng)緊緊圍繞體制目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織文化等影響預(yù)算資源配置和利用效率、效益和有效性的關(guān)鍵性杠桿和支點(diǎn)實(shí)施管理流程的再造。其設(shè)計(jì)理念和方案目標(biāo)是：立足于公共財(cái)政改革的基本理論和原則，以加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任制、提高財(cái)政透明度、強(qiáng)化公眾參與和提高財(cái)政政策的可預(yù)見性為基本理念，對(duì)傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理流程進(jìn)行系統(tǒng)性的改革、改造和整合，以期提高公共財(cái)政資源配置的效率、效益和有效性。據(jù)此，一個(gè)完整的政府預(yù)算管理總流程應(yīng)包括預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)估等整個(gè)過(guò)程。

　　與傳統(tǒng)的預(yù)算管理流程相比，新預(yù)算管理流程在落實(shí)政府受托責(zé)任方面具有更強(qiáng)的功能和作用：（1）將整個(gè)預(yù)算流程前置，重點(diǎn)強(qiáng)化預(yù)算編制前的預(yù)算規(guī)劃，特別是宏觀經(jīng)濟(jì)籌劃和中期預(yù)算框架的制定，因而提高了預(yù)算的前瞻性和預(yù)測(cè)性。同時(shí)，由于把年度預(yù)算限額作為編制年度預(yù)算的依據(jù)，也在一定程度上增強(qiáng)了年度預(yù)算的約束性和準(zhǔn)確性，有利于責(zé)任制的完整、連貫和可持續(xù)。（2）細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估，重點(diǎn)是預(yù)算績(jī)效的計(jì)量考評(píng)，并將評(píng)估的結(jié)果作為下一年度預(yù)算規(guī)劃和部門預(yù)算編制的依據(jù)。這不但拉長(zhǎng)了責(zé)任鏈條，增強(qiáng)了責(zé)任約束，有利于責(zé)任制的落實(shí)和履行。

　�。ㄎ澹┘夹g(shù)支持

　　確認(rèn)和履行政府公共財(cái)政受托責(zé)任依賴于政府公共管理理念、管理制度、實(shí)施機(jī)制和管理流程等多方面的深刻變革，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，如果沒有現(xiàn)代化的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)的技術(shù)支持，要想順利完成這一改革重任是絕對(duì)不可能的。因此，加快建立我國(guó)的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共管理現(xiàn)代化，促進(jìn)財(cái)政改革和發(fā)展的迫切要求，也是落實(shí)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的重要技術(shù)保證。

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