[摘要]農(nóng)村政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，已嚴(yán)重威脅著農(nóng)村政府的生存。解決農(nóng)村債務(wù)是當(dāng)前政府工作的重中之重，但怎樣理清農(nóng)村債務(wù)，全面化解政府債務(wù)卻是一個值得研究的課題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是政府借債、用債沒有遵從公共財政理念，政府債務(wù)的化解必須以公共財政為指導(dǎo)，凍結(jié)穩(wěn)定前債，逐步化解前債，建立防范機制預(yù)防后債。

　　[關(guān)鍵詞]公共財政　政府債務(wù)　契約性　防范機制

　　一、公共財政理念在農(nóng)村政府債務(wù)上的反映

　　我國自1998年開始實施公共財政以來，財政領(lǐng)域取得了驕人的成績，但農(nóng)村政府債務(wù)問題遲遲得不到很好的解決，這是公共財政理念沒有貫徹到底的緣故。

　　1.公共財政的理念

　　公共財政是滿足社會公共需要的財政。社會公共需要界定了財政的職能范圍，那些是政府要做的，那些是政府不能做的，社會公共需要給一個定性的規(guī)定。財政運行中超出了這個范圍就是越位，少于這個范圍就是缺位。嚴(yán)格說來，個人的需要中包含個人私人需要與體現(xiàn)在個人身上的公共需要，兩者的不同主要表現(xiàn)在它們被滿足的手段不同。個人私人需要可以通過市場獲得滿足，公共需要則是市場不能提供的，只能從政府的提供中獲得滿足。

　　公共財政是以人為本的財政。公共財政的公共性首先是在肯定個人之間的平等權(quán)利的基礎(chǔ)上的然后集中個人之間的共同需要，通過政府組織予以提供。公共財政尊重個人的平等權(quán)利，給個人以對等的公共服務(wù)。國外的轉(zhuǎn)移支付以人為其中要考慮的基本因素確定支付額度，從而保障所有個人獲得政府等量的服務(wù)。

　　公共財政的公共性體現(xiàn)在它的整體性上，它以全國財政為一個整體，在全國范圍內(nèi)均衡安排財政資金。對于財政資金的橫向不公平和縱向不公平現(xiàn)象，在制度設(shè)計上設(shè)置相應(yīng)的橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付。對于貧困地區(qū)，中央還安排專門的補助資金。

　　公共財政是契約性的財政，它要求制定契約的各方遵守各自的權(quán)利與義務(wù)。按照盧梭的觀點，國家是政府和人民之間簽訂的有關(guān)雙方權(quán)利義務(wù)及相互關(guān)系的一種合約。契約強調(diào)簽約雙方權(quán)利與義務(wù)的對等，它在賦予政府管理人民的同時，也對人民賦予監(jiān)督政府管理者的權(quán)利。

　　2.公共財政理念在農(nóng)村政府債務(wù)上的體現(xiàn)

　　公共財政適用于財政的每一領(lǐng)域，不僅是財政收入領(lǐng)域、財政支出領(lǐng)域，而且還包括政府債務(wù)領(lǐng)域。首先，政府舉債是為了滿足社會公共需要，是為地方人民謀福利。盡管有時因債務(wù)使用不當(dāng)，沒有產(chǎn)生良好的效益，但其動機還是不能否認(rèn)的。其次，政府舉債要求權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。借款人有借款的權(quán)利，更負(fù)有還款的義務(wù)。政府作為債務(wù)代理人有其相應(yīng)的職責(zé)要求，特別是對債務(wù)直接決策的個人更是對債務(wù)歸還負(fù)有一定的責(zé)任。最后，政府債務(wù)是一個整體。政府舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府整體的事情。雖然政府之間存在公共事務(wù)的事權(quán)劃分，但政府之間的事權(quán)仍可看作是一個整體，中央政府通過對下級政府的轉(zhuǎn)移支付維持整體債務(wù)權(quán)利與責(zé)任的均衡。地方政府只是政府的基層，地方政府的債務(wù)最終要由中央政府來承擔(dān)。

　　二、農(nóng)村政府債務(wù)現(xiàn)狀

　　1.縣級負(fù)債狀況

　　縣級作為鄉(xiāng)級財政的直接上級，鄉(xiāng)級財政的諸多解決不了的矛盾都轉(zhuǎn)移過來了，再加上縣級本身的收支缺口，中西部地區(qū)縣級財政負(fù)債嚴(yán)重。以云南省某縣為例。截止2001年，云南省縣鄉(xiāng)兩級負(fù)債達129億元，縣均約1億元。其中某縣政府性負(fù)債總數(shù)達2.4億元，高于全省平均水平。截止2002年末，該縣政府性負(fù)債余額為24176萬元，其中縣級財政負(fù)債3684萬元，縣級部門負(fù)債12810萬元。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債狀況

　　據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務(wù)額（債務(wù)-債權(quán)），鄉(xiāng)本級1770億元，鄉(xiāng)平均400萬元；村級1483億元，村平均20萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面廣、量大。另據(jù)陸學(xué)藝的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。青海省全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債達15.5萬元，湖南省522個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債11.29億元�！�1〕越是經(jīng)濟薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是負(fù)債累累，越是條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越?jīng)]有債務(wù)纏身的苦惱。

　　3.村級負(fù)債狀況

　　村級組織在我國實踐上是把村集體經(jīng)濟組織和村民委員會在機構(gòu)上合二為一。村級雖然不是獨立的一級政府，但它執(zhí)行一部分財政職能，如蓋教學(xué)樓、電網(wǎng)改造、自來水建設(shè)等，這也導(dǎo)致了它的舉債。

　　四川省某村截止2003年底村級債務(wù)為981.09萬元，其中：借墊款533.51萬元，占債務(wù)總額的54.38%.借墊款中鎮(zhèn)干部墊付39.92萬元，村干部墊付233.35萬元，銀行借款32.01萬元，個人借款238.21萬元。

　　另據(jù)《中國鄉(xiāng)村財政與公共管理》書中顯示，村級債務(wù)規(guī)模和債務(wù)使用結(jié)構(gòu)（見表1）。

表一  調(diào)查村歷年借款規(guī)模       單位：萬元

　　借款用途各村不盡相同，主要有改善基礎(chǔ)設(shè)施（教學(xué)樓、打井、辦電等）、農(nóng)業(yè)開發(fā)、電網(wǎng)改造、服務(wù)性如聯(lián)系購種、收割，辦磚廠、建加油站、買變壓器、自來水改造、修水閘、環(huán)保設(shè)備，等等。

　　三、以公共財政理念化解農(nóng)村政府債務(wù)的措施

　　1.農(nóng)村債務(wù)化解的必要性

　　從債務(wù)本身來看，農(nóng)村債務(wù)到了治理的緊要關(guān)頭。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)對債務(wù)的依存度很高，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民個人負(fù)擔(dān)率超過了10%，這說明農(nóng)村債務(wù)已到了危險的境地，需要盡早治理。

　　從農(nóng)村政權(quán)來看，農(nóng)村債務(wù)危機使農(nóng)村政權(quán)運轉(zhuǎn)經(jīng)費缺乏。債務(wù)危機日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級組織失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)，其應(yīng)該行使的職能相應(yīng)萎縮，甚至許多村找不到合適的人當(dāng)村支書、村主任。債務(wù)危機也波及縣財政，一些縣政府也是靠借債、挪用資金度日的。債務(wù)危機導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，影響農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定，在一定程度上損害了黨在人民群眾中的形象，從而動搖了國家的根基。

　　鎮(zhèn)負(fù)債7682萬元。負(fù)債的構(gòu)成主要是縣鄉(xiāng)公路、中小學(xué)校、農(nóng)田水利、辦公用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的銀行貸款、工程欠款等。從這些債務(wù)分類中可以看出，有些債務(wù)不是縣本級能夠控制的。

　　從農(nóng)村經(jīng)濟看，債務(wù)危機會使農(nóng)村市場萎縮。農(nóng)村債務(wù)危機在減少政府公共品的提供，使鄉(xiāng)村水利年久失修，使農(nóng)村道路狀況得不到改善，干擾著農(nóng)村政府的正常工作。還債剝奪了農(nóng)村資金，削弱了農(nóng)村發(fā)展的潛力。

　　2.以公共財政理念化解農(nóng)村債務(wù)

　　消化農(nóng)村債務(wù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化方方面面，但農(nóng)村債務(wù)問題本身就是財政問題，所以農(nóng)村債務(wù)的化解首先要立足財政。其次，解決農(nóng)村債務(wù)問題又不能局限于財政，要站在國家整體政治、經(jīng)濟的全局來分化、瓦解，使農(nóng)村債務(wù)保持在一個適度范圍內(nèi)。

　　農(nóng)村債務(wù)化解的總體思路是分解前債、防患后債。建立防范機制，防患于未然。

　　消化村級債務(wù)的對策思考

　�。�1）凍結(jié)穩(wěn)定前債，逐步化解前債。1清理、核實所有債務(wù)，制定規(guī)劃，分類處理�；�解債務(wù)，必須知道債務(wù)的總體情況，然后才能進行整體規(guī)劃，確定具體的處理方法。對以前債務(wù)要逐一核對，防范不實債務(wù)混在其中，堅決剔除不實債務(wù)。以縣級為中心，成立債務(wù)清理小組，農(nóng)經(jīng)、財政、金融、稅務(wù)等部門派人參加，認(rèn)真落實查清農(nóng)村債務(wù)情況，在提出相應(yīng)債務(wù)化解措施的同時負(fù)責(zé)實施。例如，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可按清償能力進行分類，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為完全無能力償還債務(wù)、有能力償還部分債務(wù)、完全有能力償還全部債務(wù)三類。對完全無能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在核實了其真實債務(wù)后，可以考慮由縣級財政轉(zhuǎn)移支付給予幫助。對于只能償還部分債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確其清償責(zé)任，對其確實不能償還的部分可以考慮縣級財政的資助。對于完全有能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督促它們自己還清債務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分類方法可用到村級債務(wù)上，村級債務(wù)也可照此辦理。2降息，依法核銷高額利息。根據(jù)中國人民銀行的合法利率，對不同來源的利息采用不同的處理方法。第一，對農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機構(gòu)，可以采取減免部分利息或者連同本金的辦法，或者停息掛賬，國家對這些金融機構(gòu)給予一定的稅收減免政策。第二，對合作基金會等非正式金融組織，采用降低利息或者免除利息的方法，減免部分債務(wù)。第三，對國外政府和國際金融組織的貸款利息，上級政府應(yīng)視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)率，承擔(dān)相關(guān)比例的債務(wù)利息償還義務(wù)。第四，對于向私人借貸款利息采取不高于同期人行利率方法予以確認(rèn)。3變現(xiàn)資產(chǎn)，以產(chǎn)權(quán)還債。清理、核實現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、村級集體資產(chǎn)，摸清家底。對現(xiàn)有的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)，效益好的可以進行股份制改造，效益差的大膽拍賣；對閑置資產(chǎn)租賃給私人，所得的收入安排一部分用于償還債務(wù)。4清理債權(quán)，進行債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換。認(rèn)真清理農(nóng)村鄉(xiāng)、村兩級的債權(quán)，核實清楚，分類處置。把農(nóng)戶歷欠稅費的數(shù)量逐一登記造冊，盡可能由欠款戶簽字認(rèn)定。對困難戶、殘疾人經(jīng)村民大會或村民代表會議通過，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后給予減免；對農(nóng)業(yè)稅及符合規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、合理的集資款等欠款，采取先掛賬的辦法，待中央允許征收歷欠的政策出臺后，分年逐步征收。對除農(nóng)戶以外的債權(quán)，加大清收的力度。以鄉(xiāng)、村集體企業(yè)名義借貸的債務(wù)，一律劃給企業(yè)，由其負(fù)責(zé)償還，企業(yè)已合并或兼并的，由接收方償還。5尋求幫助，謀求上級財政的轉(zhuǎn)移支付。分稅制實施后，中央的財力充裕，有足夠的財力幫助基層財政走出困境。建議中央財政撥出消除農(nóng)村債務(wù)專項資金，�？顚Ｓ�。省、縣財政也相應(yīng)配備適當(dāng)?shù)馁Y金，用于化解農(nóng)村債務(wù)。6發(fā)展經(jīng)濟，用未來的經(jīng)濟收入化解債務(wù)。公債是延期的稅收，公債的償還最終是要靠稅收的。增收消債，是化解債務(wù)的治本之策。農(nóng)村鄉(xiāng)村要立足本地資源，因地制宜，發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)產(chǎn)品商品化比例，積極探索農(nóng)產(chǎn)品走向國際市場之路，切實增加農(nóng)民收入。積極鼓勵個體私營經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)、村兩級按市場化規(guī)則操作，不干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營，督促他們照章納稅。只有鄉(xiāng)村兩級收入豐厚了，還債才有可依靠之資本。

　�。�2）按公共財政要求，建立防范機制防范后債。1轉(zhuǎn)換政府職能，按公共財政要求明確政府責(zé)任。按公共財政理念，農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級主要職能是提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)，興辦企業(yè)不是政府職能所包含的內(nèi)容。政府退出一般競爭性領(lǐng)域，對鄉(xiāng)村企業(yè)或私營經(jīng)濟乃至農(nóng)民家庭生產(chǎn)，政府只是利用經(jīng)濟杠桿進行宏觀調(diào)控，絕不可干預(yù)其事。對于以后農(nóng)村公共設(shè)施的提供可以采用“一事一議”方式進行，即項目論證由政府進行，項目是否實施的決策由農(nóng)村村民投票解決，如果村民投票通過，則向村民收費用于此項設(shè)施建設(shè)，項目完工后由村民大會驗收，多余的資金退還給群眾。不能在任何公共設(shè)施項目上欠下債務(wù)。至于政府公共服務(wù)的經(jīng)費則主要來源于農(nóng)村的商品課稅或上級財政的轉(zhuǎn)移支付。即未來在財政支出口子上排除借債的可能。2精減機構(gòu)，壓縮人員，防止因人員經(jīng)費導(dǎo)致負(fù)債。重構(gòu)縣、鄉(xiāng)政府體制，按公共財政的要求確定政府的職能部門，并進一步明確各部門編制，堅決裁減閑散、富余人員。至少把縣、鄉(xiāng)吃財政飯的人裁減60%，把一切靠向農(nóng)民收費生存而又不能為農(nóng)民服務(wù)的部門全部砍掉，把掛靠農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”全部市場化。村級干部不是公務(wù)員，上班才有補貼，不上班就是農(nóng)民。3科學(xué)決策，防范盲目決策帶來債務(wù)�？梢哉f鄉(xiāng)村的達標(biāo)、政績債都是盲目決策產(chǎn)生的。決策者為了自己的政績浪費農(nóng)村資源，建了無效項目，卻又沒有約束、制衡機制，這使得農(nóng)村債務(wù)越積越多。只有追究決策者的決策失誤責(zé)任，才能有效防范決策失誤。今后要遵循“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，由決策者承擔(dān)決策失誤的部分損失，用決策者個人的財產(chǎn)賠償。因為以前的決策只有獎勵機制，有了政績就升遷，沒有懲罰機制，這是不公平的。加強干部任期、離任審計制度、責(zé)任追究制度建設(shè)，從制度上防范債務(wù)危機。4量入為出，謹(jǐn)慎舉債。從財政角度看，債務(wù)是支出大于收入的壓力下產(chǎn)生的。每當(dāng)財政存在支出大于收入的缺口時，政府就舉借債務(wù)以彌補這個缺口。在我國《預(yù)算法》規(guī)定地方財政收支不能有赤字，必須在平衡或略有結(jié)余的前提下，量入為出更顯得有必要。量入為出要求理財者在財政事先安排時，即在預(yù)算的過程中，就達到收支平衡。債務(wù)是非正常收入，是要用未來的資產(chǎn)償還的。地方財政在預(yù)算時不可把債務(wù)列為收入。農(nóng)村要擺正生產(chǎn)、生活、債務(wù)的關(guān)系，債務(wù)未還清的，不可舉債上項目。禁止非正規(guī)借債，免除農(nóng)民的高息負(fù)擔(dān)。堅決控制新債，把舉借新債消除在思想的萌芽中。加大各級組織、社會對農(nóng)村債務(wù)化解的監(jiān)督力度，還農(nóng)村一片祥和的天。

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