[摘　要]目前，對區(qū)域財政問題的研究所見成果并不多。但是區(qū)域中心城市財政在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、提供區(qū)域公共產(chǎn)品和服務、行使區(qū)域財政管理和調控職能方面有十分重要的作用。因而，要結合中國國情，借鑒已有的經(jīng)驗，適合各地特點，不斷推進區(qū)域中心城市的財政改革，提高區(qū)域中心城市的財政管理水平。

　　[關鍵詞]區(qū)域中心城市；城市財政；公共財政

　　區(qū)域經(jīng)濟既是世界經(jīng)濟的重要組成部分，也是各國經(jīng)濟的主體。區(qū)域經(jīng)濟在發(fā)展和形成的歷史中，都有一個或幾個城市成為其核心，我們把這些城市稱為區(qū)域中心城市。區(qū)域中心城市不僅在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著主體和導向作用，而且在區(qū)域均衡和區(qū)域公共產(chǎn)品提供方面承擔著重要責任。目前，國內經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的幾個區(qū)域：一是以深圳和廣州為中心的珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)；二是以廈門、福州為中心的海峽西岸經(jīng)濟區(qū)；三是以上海、杭州、南京為中心的長江三角洲經(jīng)濟區(qū)；四是以青島、濟南為中心的山東半島經(jīng)濟區(qū)；五是以北京、天津為中心的京津冀經(jīng)濟區(qū)；六是以大連為中心的環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)；七是以哈爾濱、長春、沈陽為核心的東北經(jīng)濟區(qū)。在這些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，中心城市財政呈現(xiàn)出增長性、公共性、均衡性的特點。

　　一、區(qū)域中心城市財政特點分析

　　區(qū)域中心城市通常具有較強的經(jīng)濟輻射能力、較大的輻射半徑和較強的資源聚集能力。國內的幾個區(qū)域中，區(qū)域中心城市以省會城市、直轄市和經(jīng)濟發(fā)達城市為主。這些城市往往具備以下幾個特點：首先，這些城市的經(jīng)濟發(fā)展速度和發(fā)展水平在整個地區(qū)甚至全國領先，是區(qū)域經(jīng)濟的主導力量。上海、北京、深圳都是全國經(jīng)濟發(fā)展水平最快的城市。其次，這些城市的財政能力（包括財政收入和支出）居于全國水平的前列。一方面，區(qū)域中心城市經(jīng)濟發(fā)展的較高水平?jīng)Q定了其具有較強的聚財能力；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展的較高水平也要求地方政府提供較完善的基礎設施和更多的公共產(chǎn)品。再次，這些城市的產(chǎn)業(yè)結構處在從以工業(yè)和制造業(yè)即第二產(chǎn)業(yè)為主體向以服務業(yè)即第三產(chǎn)業(yè)為主體的過渡階段。最后，這些城市政府職能由全面管理經(jīng)濟向提供公共服務方向轉變。此外，這些城市文化娛樂設施需求量不斷增加，資源聚集、擴散和流動的速度更快，方式更便捷。與此相適應，這些城市財政有其重要的特點。

　　1 區(qū)域中心城市的財政收支規(guī)模較大，并且呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。財政收支規(guī)模與城市的財權和事權相適應。財權方面，1994年分稅制后，中央和區(qū)域中心城市收入的劃分在保留原體制相關規(guī)定的前提下，對稅收收入劃分更加明確，一方面維持了這些城市財政收入規(guī)模，另一方面使財政收入劃分趨向規(guī)范化。同時，由于這些城市經(jīng)濟發(fā)展速度比較快，財政收入的能力也相應比較強，決定了這些城市財政收入的規(guī)模相對較大，并不斷擴大。北京市財政收入總額從1991年的77億元增加到2003年的665.9億元，2004年全市地方財政收入完成744.5億元，不考慮通貨膨脹因素，總額增加了667.5億元，增加了8.6倍①。事權方面，區(qū)域中心城市承擔的事權除滿足本城市發(fā)展需要外，在一定程度上要承擔區(qū)域性發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和服務的提供，客觀上要求財政支出的規(guī)模不斷擴大。加之目前經(jīng)濟體制轉軌，中央與地方事權劃分的過渡性，有很多本應由中央財政承擔的職能轉移到地方政府，也導致地方政府的財政支出規(guī)模較大，并呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。據(jù)有關資料，目前，中國地方政府的財政支出已占到全部財政支出總量的70%左右，其中55%以下的支出是在省級政府以下②。上海市財政支出1993年是129.3億元，2002年達到877.84億元，2004年達到1395.7億元；2005年預算財政支出1531.9億元；2005年比1993年支出增長10倍③。

　　2 區(qū)域中心城市財政支出結構的變化呈現(xiàn)出明顯的公共性特征。政府職能的轉變、財政體制由國家財政向公共財政過渡，決定了財政支出結構相應發(fā)生變化。原來的財政不僅承擔了提供公共產(chǎn)品和公共服務的職能，而且還要擔負對國有企業(yè)投資的責任，甚至主要是承擔向經(jīng)營性的國有企業(yè)等領域投資的任務。與市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政體制框架要求財政支出結構要以提供公共產(chǎn)品和公共服務為主要內容。隨著經(jīng)濟體制轉軌和財政體制改革，財政支出越來越呈現(xiàn)出公共性的特征。區(qū)域中心城市在經(jīng)濟發(fā)展和改革中，市場化程度不斷提高，政府職能逐漸規(guī)范，決定了這些城市財政支出更多地向公共領域傾斜。同時，按照公共產(chǎn)品和公共選擇理論，經(jīng)濟發(fā)展的較高水平也要求地方政府提供品種齊全、質量上乘、內容豐富的公共產(chǎn)品和公共服務，決定了這些城市財政支出越來越向公共領域傾斜。

　　3 區(qū)域中心城市財政支出結構呈現(xiàn)出均衡化的特點。經(jīng)濟發(fā)展的初期，城市中心區(qū)是資源聚集地，需要完善的基礎設施和公共服務為資源發(fā)揮效用服務，決定了地方財政支出主要投入城市中心區(qū)。隨著區(qū)域中心城市的發(fā)展，城市核心區(qū)半徑不斷向外擴展，城市范圍不斷延伸，城市生產(chǎn)和居民生活區(qū)域不斷擴大，決定了區(qū)域中心城市財政支出向平衡城鄉(xiāng)發(fā)展領域過渡。尤其是我國提出建立和諧社會，要求全社會居民能享受到基本相同的公共產(chǎn)品和公共服務，更是決定了這些城市的財政支出不斷向城市郊區(qū)和農(nóng)村傾斜。北京市政府的城區(qū)與郊區(qū)投資比例在2004年時是6：4，2005年北京市政府對投資實行重大改革，城區(qū)與郊區(qū)比例將達5：5，而2003年這一數(shù)字是8：2④。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，區(qū)域中心城市財政支出越來越呈現(xiàn)出區(qū)域均衡的特點。

　　此外，區(qū)域中心城市的市場化進程較快，城市政府職能向公共行政轉變的速度也較快，城市政府為經(jīng)濟發(fā)展服務的意識逐漸增強，這些都決定了這些城市財政預算和監(jiān)控能力越來越規(guī)范，財政體制改革步伐較快，財政管理比較規(guī)范。

　　二、區(qū)域中心城市財政存在的主要問題

　　從世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史看，與市場經(jīng)濟體制相適應的財政體制是公共財政體制。與中國市場經(jīng)濟體制改革相適應，中國1998年提出要建立中國的公共財政體制框架。目前，區(qū)域中心城市財政的公共財政體制框架正處于不斷發(fā)展和完善的過程中。我認為在當前甚至未來很長一段時間，區(qū)域中心城市財政還存在一些亟待解決的問題。

　　1 區(qū)域中心城市財政收入方面存在的問題。區(qū)域中心城市稅收結構缺乏主體稅種。1994年分稅制財政體制改革后，以增值稅、消費稅為主體稅種的中央稅收體系已經(jīng)確立，并與經(jīng)濟增長之間有著很高的相關度。但地方稅收體系卻并不健全，主要是缺乏稅源大、征稅范圍廣的主體稅種。除了營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城市維護建設稅等對地方財政收入的支撐作用較為突出外，其余都是零星小額稅種，與經(jīng)濟增長的相關性較弱，不同程度地存在著收入不穩(wěn)定且征收難度大的問題。營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城建稅、個人所得稅等都是地方稅收體系中比較重要的稅種。但由于收入劃分體制、稅制及地方經(jīng)濟結構等方面的問題，目前都難以發(fā)揮主體稅種的作用。以體制方面的因素為例，營業(yè)稅、個人所得稅、城建稅雖是地方固定收入，卻把來自某些部門或項目的稅收收入劃歸中央。地方財政收入來源的第一大稅種是營業(yè)稅，但由于近年來國內市場需求不旺、亞洲金融危機沖擊、國家調低銀行利率等宏觀政策及經(jīng)濟結構調整政策等宏觀環(huán)境的影響，其增速大幅回落。營業(yè)稅是大多數(shù)區(qū)域中心城市的主體稅種，但主體稅占整個地方財政收入的比重與其他稅并無太大差別。市場經(jīng)濟發(fā)達國家城市財政收入中的主體稅種通常是流動性較弱的財產(chǎn)稅，一般占到地方財政收入的10～20%.

　　區(qū)域中心城市財政收入的財源結構與所有制結構不協(xié)調、不對稱。目前區(qū)域中心城市財政收入還沒有調整到與現(xiàn)行所有制結構相適應的狀況。雖然區(qū)域中心城市財政收入主要依賴于國有經(jīng)濟的狀況有所改善，但國有經(jīng)濟還是區(qū)域中心城市財政收入的重要財源，出現(xiàn)了與現(xiàn)行多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟結構脫節(jié)的問題。

　　區(qū)域中心城市財源的產(chǎn)業(yè)結構檔次有待進一步提高。發(fā)達國家的地方產(chǎn)業(yè)結構中，第三產(chǎn)業(yè)的增加值已經(jīng)占到其全部增加值的60%以上，與之相適應，其財政收入主要來源于第三產(chǎn)業(yè)。中國改革開放以來，產(chǎn)業(yè)結構有很大的改變，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，但財政收入并未與之相協(xié)調發(fā)展，目前區(qū)域中心城市財政收入仍主要來源于第二產(chǎn)業(yè)。

　　區(qū)域中心城市稅費關系亟待綜合治理。國外區(qū)域中心城市的收費收入相對穩(wěn)定，中國地方政府收費收入來源不穩(wěn)定，亂收費現(xiàn)象嚴重，以至費大于稅。這種狀況不僅加重了企業(yè)和人民負擔，擾亂了正常的國民收入分配秩序，也使稅費關系十分混亂。在20世紀80年代初，我國政府部門收費項目僅是為數(shù)不多的稅收附加、養(yǎng)路費、中小學學雜費、市場管理費、預算內管理費等，年收入僅200億元。從20世紀80年代中后期開始地方政府收費膨脹嚴重，近些年愈演愈烈。有報道，1981年廣東省行政事業(yè)性收費4億元，2003年收費收入377.5億元，22年增長93.4倍，年均增長22.90%.截至2004年9月底，在廣東省執(zhí)行的合法收費項目432項，其中國家規(guī)定收費項目332項，省規(guī)定收費項目100項。收費總額相當于全省當年一般預算內財政收入的20%⑤。一定時期政府部門以及政府行政部門和各事業(yè)單位以收費、集資、攤派等形式收取的脫離政府預算管理的預算外、制度外收入大肆蔓延，急劇膨脹，大大超出了社會承擔能力。與收費膨脹相伴隨的是地方政府財政預算內收入水平偏低，而預算外、制度外等不規(guī)范的收入水平偏高，表明我國各級財政收入結構和稅費關系扭曲，總體分配秩序不規(guī)范，整體分配關系尚未理順。此外，區(qū)域中心城市隱性的地方財政債務風險不斷加大等問題也比較突出。

　　2 區(qū)域中心城市財政支出方面存在的問題。中國區(qū)域中心城市財政支出透明度比較低，即使是在財政部門工作的人員也未必能搞清楚預算的科目和內容，這也與預算科目設置不合理有關，但更重要的是政府財政運作中缺乏相應的信息公開機制。財政支出預算約束不嚴格，科目設置到支出數(shù)額確定依據(jù)不明確，缺乏規(guī)范性。

　　區(qū)域中心城市財政支出效益不高。財政一直充當著“大出納”的角色，加上財政本身也有重收入、輕支出的傾向，資金使用效益問題在理論和實踐上都沒有得到應有的重視。一方面是效益觀念淡薄，多數(shù)用款單位的注意力大都集中在爭資金、爭基數(shù)上，而資金到位以后，如何提高自己使用效益卻是另外一個問題。還有的單位領導只考慮任期內的政績，許多項目的上馬屬于短期行為，因而根本不從長遠、從效益的角度考慮問題。另一方面缺乏支出管理責任制度，在有些地方，事前可行性研究草率從事，事中跟蹤不夠， 項目驗收走馬觀花，甚至財政資金一撥了之，挪用資金和浪費現(xiàn)象比較嚴重。

　　區(qū)域中心城市公眾對財政管理的監(jiān)督有限。當前財政監(jiān)督弱化問題較為普遍，主要表現(xiàn)為財政支出過程中，從政策的掌握運用到財政撥款和財政監(jiān)督均合為一體，缺少內在的制約機制和外在的監(jiān)督機制。普通公眾缺乏可以充分了解城市財政支出狀況的渠道和途徑，導致財政資金體內循環(huán)，效率低下。

　　3 區(qū)域中心城市財政管理方面存在的問題。區(qū)域中心城市政府與中央政府間的財權與事權劃分不夠明確，在經(jīng)濟生活中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象。

　　區(qū)域中心城市財政支出的法律約束比較弱。成熟市場經(jīng)濟國家地方財政支出以預算為法律依據(jù)，有著嚴格的確定、審核、批準、執(zhí)行等程序。我國地方財政支出隨意性大，主要表現(xiàn)為：法制建設滯后，無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴問題比較突出。1995年《預算法》已正式頒布實施，但貫徹執(zhí)行不夠嚴格。部門法律之間缺乏協(xié)調，在《預算法》頒布后，國家又以法律、法規(guī)的形式規(guī)定農(nóng)業(yè)、教育、科技等財政支出項目必須達到一定的增長比例，這就肢解了財政職能，破壞了優(yōu)化財政支出結構實施主體的統(tǒng)一性、權威性。預算編制的方式、程度等仍有很多不合理的成分，這些現(xiàn)象在區(qū)域中心城市財政中普遍存在。

　　區(qū)域中心城市財政調控職能的規(guī)范性不夠。由于財政收入機制的不健全和財政支出管理的不完善，區(qū)域中心城市財政的調控職能也缺乏科學的規(guī)范性。

　　三、完善區(qū)域中心城市財政的對策思考

　　首先，區(qū)域中心城市財政具有重要的區(qū)域資源配置作用。資源配置的方式主要由市場和政府來協(xié)調、引導，市場配置資源存在市場失靈和外部性，需要政府通過財政收支進行調整。區(qū)域中心城市政府通過其收支行為，一方面可以引導資源向優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、平衡地區(qū)結構的方向流動，另一方面可以激活經(jīng)濟生活中閑置的資源為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮效用。其次，區(qū)域中心城市財政具有重要的區(qū)域收入分配作用。城市范圍內不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平也會存在一定的差異，城市政府可以通過其在國家法律允許范圍內的權力以及通過稅收等收入政策和財政支出政策的調整實現(xiàn)地方財政收入分配的職能。最后，區(qū)域中心城市在區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展中有重要作用。一方面，通過區(qū)域財政資源配置和收入分配作用的發(fā)揮，為區(qū)域中心城市經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的環(huán)境；另一方面，區(qū)域中心城市通過財政收支方向和數(shù)量的調節(jié)保證區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均衡性和可持續(xù)性。通過減少環(huán)境污染企業(yè)稅收鼓勵企業(yè)治理污染，通過減免企業(yè)稅收鼓勵企業(yè)吸納國企下崗員工，這些措施都是通過財政的調控作用，為地方經(jīng)濟穩(wěn)定保駕護航。此外，區(qū)域中心城市可以通過財政轉移支付促進我國城鎮(zhèn)化進程的加快和促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

　　為充分發(fā)揮區(qū)域中心城市財政在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城市化和產(chǎn)業(yè)結構升級中的重要作用，筆者認為區(qū)域中心城市財政要解決的首要問題是構建和完善適合本城市特點的區(qū)域城市公共財政體制框架。近年來，圍繞公共財政體制框架的建立和完善，部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度等已經(jīng)在全國各級政府普遍推行。筆者認為，應該在完善已經(jīng)實施的各項制度基礎上，完善城市公共財政體制框架。以公共產(chǎn)品和公共選擇理論為依據(jù)，科學合理地界定中央與地方財權與事權，穩(wěn)定城市財政收入來源結構，優(yōu)化城市財政支出規(guī)模和結構，強化財政管理。

　　1 提高區(qū)域中心城市財政收入能力，保證區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展財力需要。城市政府財政收入的來源主要包括稅收收入和非稅收入。在國家既定的中央與地方財權與事權劃分的基礎上，區(qū)域中心城市的財政管理部門要努力拓展和擴大稅源，深入挖掘潛在的政府財力資源，防范和化解地方政府債務風險。政府通過各項政策鼓勵地方政府把稅收收入蛋糕做大，把稅收入來源的企業(yè)做強，增加城市稅收收入。對非稅收入來源，一方面，核定有經(jīng)營收入的行政事業(yè)單位各項收費性質和收費標準，將與行政事業(yè)性收費項目有緊密聯(lián)系，憑借其壟斷地位及政府信譽取得的，市場潛力及盈利空間巨大的收入項目作為行政事業(yè)性收費項目的延伸項目，全額納入非稅收入的征管范圍。對年收入超百萬元的重點收費項目要一一核定其成本開支范圍，將與其收入密切相關的工程、服務項目納入政府采購范疇，通過公開的市場化運作，降低成本，加大對其收入的集中程度，不斷增強財政宏觀調控能力。

　　2 規(guī)范區(qū)域中心城市財政支出范圍，提高區(qū)域經(jīng)濟財力效率。整合財政供養(yǎng)范圍，調整財政支出結構，降低行政成本。提高財政性資金的使用效益不僅是各國政府財政支出的目標，也是各級政府財政支出改革的方向。一是要加快行政體制改革，合理設置機構和確定人員，事業(yè)單位逐漸向企業(yè)轉制，縮小財政行政支出規(guī)模，減少“吃飯”財政所占比重。二是按照市場經(jīng)濟和公共財政的要求，重新界定財政支出范圍，逐步退出競爭性投資領域，壓縮一般性生產(chǎn)項目的投資，節(jié)約財政資金，保證重點支出。三是通過建立嚴格的績效預算和績效考核機制，實行部門預算與其工作績效掛鉤，績效評價結果作為下一期財政預算的重要依據(jù)，建立起相應的激勵機制和約束機制，提高財政支出資金的使用效益。

　　3 強化區(qū)域中心城市財政管理，提高區(qū)域經(jīng)濟中財政的調控能力。區(qū)域中心城市財政管理不僅包括財政收支，而且包括相應的配套改革。一是建立健全現(xiàn)行的法律法規(guī)，政府逐步實現(xiàn)依法行政，財政實現(xiàn)依法收支。目前，雖然已經(jīng)有《預算法》等相關法律法規(guī)，但在執(zhí)行中軟約束現(xiàn)象比較嚴重。二是加強公眾對區(qū)域中心城市財政的監(jiān)督。通過多種信息公開制度和方式，把財政收支活動納入公眾視野，通過外部約束強化對財政收支的管理。三是提高財政部門工作人員的整體素質，保證財政收支公開、透明，保證政府運轉廉潔、高效。財政管理工作涉及到財政、審計、預算、管理等多個學科，要求財政管理人員具備多方面的專業(yè)知識，通過崗前培訓、在崗培訓、脫崗培訓等多種方式提高人員的專業(yè)素質和職業(yè)操守，保證區(qū)域中心城市財政管理工作在較高水平上開展和運行。

　　區(qū)域中心城市財政是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要財力保證，筆者認為，要保證區(qū)域中心城市財政職能和作用的發(fā)揮，就要加強對相關理論問題的研究，提出適合中國國情、符合各地特點的財政改革對策。

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