將分稅制進(jìn)行到底

　　自1994年以來，中國推行以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制，已逾十年，在取得積極成效的同時，也顯露和積累了一些問題，引發(fā)了一些詰難和懷疑。

　　面對縣鄉(xiāng)財政困難，一種意見認(rèn)為，分稅制只適于中央和省級之間，省以下不宜搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。這種思路和主張，可簡稱為“縱向分兩段，橫向分兩塊（類）”。

　　自實施分稅制以來，特別在縣鄉(xiāng)財政困難凸顯之后，經(jīng)常有類似主張出現(xiàn)，在基層工作的一些同志往往對此產(chǎn)生共鳴。但我認(rèn)為，這種說法不妥。它忽略了市場經(jīng)濟(jì)新體制的要求，背離了配套改革中“治本為上”的思路和原則，這可能使財政體制重回“條塊分割”、“多種形式包干”的局面。

　　在中國漸進(jìn)改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導(dǎo)”方式逐步構(gòu)建省以下分稅分級財政體制，是一種必然選擇。但在分類指導(dǎo)中，決不能把條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制這種基本制度。

　　為什么市場經(jīng)濟(jì)的財政體制必須要搞分稅制？對此早已有許多的討論。簡而言之，財政體制如要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，必須處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，除了分稅制之外，別無它途。

　　許多同志談到分稅制時，往往只看到它是處理中央與地方關(guān)系的。其實，在一定意義上說，對于整體改革更具前提意義。

　　憑借分稅制正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系，可以革除按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財政收入的舊體制癥結(jié)，將企業(yè)置于不分大小、不論行政級別、依法納稅、公平競爭的地位。由此，“真正刷出讓企業(yè)公平競爭的一條起跑線”，打造中國市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。同時，分稅制跳出了包干制下中央、地方“討價還價”的“體制周期”，在中央與地方、政府各層級間形成穩(wěn)定、規(guī)范的財力分配關(guān)系，形成地方政府的長期行為。

　　在分稅制框架下，各級政府的事權(quán)—財權(quán)— 財力的配置，可得到與市場經(jīng)濟(jì)邏輯配套的安排。所謂事權(quán)，是要合理界定各級政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界；財權(quán)，是指與各級政府事權(quán)相匹配的稅基，以及在統(tǒng)一稅政格局中適當(dāng)安排各地的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)等。

　　不應(yīng)認(rèn)為財權(quán)的合理配置不重要，似乎可以跳過財權(quán)配置直接尋求“事權(quán)與財力的一致”，因為財權(quán)（廣義稅基）的配置，跟各級政府的事權(quán)在統(tǒng)一市場中的合理分工有關(guān)，進(jìn)而形成政府體系與市場之間的合理分工，使政府能夠穩(wěn)定、規(guī)范地“以政控財、以財行政”。

　　當(dāng)然，即使較好地做到了在事權(quán)與財權(quán)的呼應(yīng)和匹配，也決不等于做到了“事權(quán)與財力的一致”，因為同樣的稅基，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，在體制設(shè)計中，必須在盡可能合理配置財權(quán)之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以求近似地達(dá)到使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，其財力也能與事權(quán)大體相一致的結(jié)果。

　　但是，我們不能用財權(quán)設(shè)置之后轉(zhuǎn)移支付的重要性，來否定“財權(quán)設(shè)置”的重要性，因為它是使轉(zhuǎn)移支付能夠長效、良性運轉(zhuǎn)的前置環(huán)節(jié)，是分稅分級財政制度安排中不可缺少的重要組成部分。

　　其實，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在一定歷史階段上，不論進(jìn)行怎樣的稅基配置，都不可能以自身財力完全支撐事權(quán)，但這并不表明財權(quán)的配置不重要，而是表明僅有財權(quán)配置還不夠，如同不能以吃藥的重要性否定吃飯的重要性，不能以外援的重要性否定自力更生的重要性。

　　在1994年實行分稅制時，計劃先在中央與省為代表的“地方”之間搭成框架，再逐步在省以下理順體制、貫徹分稅制。但實際情況是，1994年之后，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，“過渡性”有凝固之勢，過渡中的一些負(fù)面因素在積累和放大，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多；在地方的四個層級之間，則實際上搞成了一地一策、復(fù)雜易變的共享和分成，越靠近基層，越傾向于采用“討價還價”的各種包干制和分成制。不僅在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，縣、鄉(xiāng)層級上也沒有能夠真正搞分稅制。

　　總體而言，直到目前，可以說中國省以下財政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制軌道。但以全局思維和前瞻思維來看，在省以下推行與事權(quán)相匹配的分稅分級財政體制，按照市場經(jīng)濟(jì)客觀要求貫徹分稅制的決心，不可動搖。當(dāng)務(wù)之急是努力解決如何過渡的問題，避免現(xiàn)行非規(guī)范狀態(tài)的凝固化。