為避免歐盟航空“碳稅”演變成中美俄等32國(guó)與歐盟之間的碳稅貿(mào)易戰(zhàn)，國(guó)際民用航空組織（ICAO）理事長(zhǎng)岡薩雷斯（Roberto Kobeh Gonzalez）日前出面“救火”，他提出四種可能的機(jī)制，以替代歐盟“碳稅”計(jì)劃。多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家表示，作為國(guó)際政府間組織，這是ICAO去年發(fā)布決議反對(duì)歐盟航空“碳稅”以來(lái)，首度提出具體的替代方案，有望獲得中美兩國(guó)支持。
進(jìn)展中美或支持“碳稅”替代方案
岡薩雷斯16日表示，四個(gè)列入考慮的機(jī)制包括：強(qiáng)制抵消（mandatory offsetting）航空公司碳排放、帶有一定創(chuàng)收機(jī)制（revenue-generating mechanism）的強(qiáng)制抵消，以及兩項(xiàng)限制排放及貿(mào)易體系（cap and trade systems）：一項(xiàng)是所有碳排放都可以進(jìn)行交易，另一項(xiàng)是以初始排放為基準(zhǔn)的增減量才可以交易。
中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)航協(xié)”）副秘書(shū)長(zhǎng)柴海波18日接受記者采訪時(shí)稱，這一表態(tài)的作用是積極的；如果上述替代方案在成員國(guó)中達(dá)成共識(shí)，將具有法律約束力，是國(guó)際多邊的而非歐盟單邊的。柴海波對(duì)此表示，相信中國(guó)民航主管部門(mén)會(huì)積極參與ICAO框架內(nèi)的國(guó)際談判，美國(guó)應(yīng)該也會(huì)支持全球航空碳交易體系建設(shè)，這有助于全球航空碳減排走上平等協(xié)商的道路。
曾主持國(guó)家發(fā)改委《國(guó)際航空排放問(wèn)題》課題的一位中國(guó)民航大學(xué)教授18日告訴記者，正在加緊對(duì)上述備選機(jī)制的細(xì)節(jié)進(jìn)行應(yīng)急研究，以確定哪個(gè)方案對(duì)中國(guó)更有利，從而為相關(guān)政府部門(mén)提供決策參考。
該專家稱，對(duì)于后兩個(gè)方案，在未來(lái)可能建立的全球民航業(yè)碳交易市場(chǎng)中，ICAO扮演的角色也值得關(guān)注——其中一種是各成員國(guó)為超過(guò)免費(fèi)配額的碳排放量所付的錢(qián)，將交給ICAO管理，用于在該市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)配額，或提取一部分錢(qián)，用于發(fā)展中國(guó)家或小島國(guó)的碳減排進(jìn)程；另一種是ICAO只提供交易平臺(tái)，并收取交易費(fèi)用。
至于前兩個(gè)方案，該人士提出三大疑問(wèn)：“首先，ICAO要將‘碳中性’（即通過(guò)植樹(shù)等方式把碳排放量全部吸收掉，或?yàn)榇酥Ц冻杀?mdash;—編者注）的基準(zhǔn)年設(shè)定在哪一年？其次，如何根據(jù)不同國(guó)家民航業(yè)的燃油效率水平，因地制宜地制定抵消比例？最后，抵消方案用的是歐盟的碳排放交易體系（ETS）標(biāo)準(zhǔn)還是聯(lián)合國(guó)（微博）的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）標(biāo)準(zhǔn)？”
岡薩雷斯認(rèn)為：“尋求一種全球性機(jī)制以解決航空碳排放問(wèn)題，是十分困難和復(fù)雜的，部分原因在于發(fā)展中國(guó)家更為關(guān)心其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。”ICAO理事會(huì)上周三舉行了“建設(shè)性的”會(huì)議商討這一問(wèn)題，并指導(dǎo)工作小組繼續(xù)研究上述四種機(jī)制，并于今年6月向理事會(huì)提交報(bào)告。
但柴海波提醒，面對(duì)去年底ICAO反對(duì)航空“碳稅”的決議，歐盟此前一度提出，雖然歐盟成員國(guó)均為ICAO成員國(guó)，歐盟作為一個(gè)整體不是ICAO成員國(guó)，“因此歐盟有可能胡攪蠻纏，不接受ICAO的替代方案”。曾參與《京都議定書(shū)》談判的碳減排資深專家錢(qián)國(guó)強(qiáng)接受記者采訪時(shí)表示，對(duì)于拒不執(zhí)行ICAO決議的成員國(guó)，ICAO可以限制其表決權(quán)。
隱憂后續(xù)談判美國(guó)或倒戈支持歐盟
歐盟此前頒布指令，宣布所有在歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)起降的國(guó)際航班都要為碳排放繳納費(fèi)用，自今年1月1日起實(shí)施。包括中國(guó)公司在內(nèi)的全球2000多家航空公司都被列入了該體系。
今年2月，包括中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯在內(nèi)的29國(guó)與會(huì)代表發(fā)表聯(lián)合宣言，提出了反對(duì)上述“碳稅”的一攬子可選擇的反制措施，包括：利用法律禁止本國(guó)航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國(guó)家的“開(kāi)放天空”協(xié)議；暫停或改變有關(guān)擴(kuò)大商業(yè)飛行權(quán)利的談判。
岡薩雷斯在上述場(chǎng)合也強(qiáng)調(diào)，ICAO必須找到一種方式使該原則與《芝加哥公約》一致，體現(xiàn)“非歧視性原則”。有專家稱，“非歧視性原則”一定程度上代表發(fā)達(dá)國(guó)家的立場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家可能據(jù)此不承認(rèn)中國(guó)在碳減排方面“發(fā)展中國(guó)家”的身份。
值得注意的是，包括5位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主在內(nèi)的26位美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，幾天前聯(lián)合向美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬致信呼吁：“希望美國(guó)政府能支持這項(xiàng)方案，或者至少能停止反對(duì)這項(xiàng)方案�，F(xiàn)在美國(guó)在反對(duì)歐盟將航空業(yè)納入ETS的國(guó)家中正起著領(lǐng)導(dǎo)作用。”
曾多次隨中國(guó)代表團(tuán)參與碳減排國(guó)際談判的業(yè)內(nèi)專家唐人虎表示：“美國(guó)現(xiàn)在雖然反對(duì)歐盟‘航空碳稅’喊得很兇，但在小布什時(shí)代就已強(qiáng)制火電廠等排放源監(jiān)測(cè)碳排放數(shù)據(jù)，許多龍頭企業(yè)把‘碳戰(zhàn)略’作為核心戰(zhàn)略。這就是說(shuō)，美國(guó)只要愿意，幾乎可以一夜之間啟動(dòng)國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)，而中國(guó)做不到。”
錢(qián)國(guó)強(qiáng)表示，美國(guó)只是反對(duì)全球航線支付的碳排放成本都落入歐盟口袋里，并未反對(duì)加大對(duì)中國(guó)民航業(yè)碳排放的約束，如果歐盟未來(lái)允許美國(guó)共同制定民航業(yè)碳減排規(guī)則，美國(guó)很可能在ICAO后續(xù)談判中，配合歐盟對(duì)華施壓。
一位不愿透露姓名的民航業(yè)人士表示，由于美國(guó)在《京都議定書(shū)》談判中拒不接受以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家提出的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，即要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)碳減排的大部分責(zé)任。“所以，中國(guó)能避免利益受損就不錯(cuò)了，很難獲得國(guó)際談判主導(dǎo)權(quán)。”該人士感嘆。
上述中國(guó)民航大學(xué)專家說(shuō)，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，與歐美民航市場(chǎng)趨于飽和相比，中國(guó)民航業(yè)增長(zhǎng)較快，理應(yīng)承擔(dān)更大的減排責(zé)任。
該專家解釋道，實(shí)際上，在未來(lái)數(shù)十年全球航空業(yè)碳排放量可能翻倍增長(zhǎng)之下，最近10年，中國(guó)民航業(yè)新購(gòu)機(jī)隊(duì)的單位噸公里的燃油消耗已經(jīng)處于國(guó)際先進(jìn)水平，碳排放量低于歐美機(jī)齡普遍較高的機(jī)隊(duì)。
建言中國(guó)需積極參與國(guó)際碳交易立規(guī)
3月初，空客公司的母公司歐洲宇航防務(wù)集團(tuán)總裁Louis Gallois曾表示，空客受制于中國(guó)政府的反制措施，即拒絕批準(zhǔn)空客長(zhǎng)途客機(jī)的訂單。盡管該說(shuō)法尚未獲得中國(guó)官方確認(rèn)，但歐盟官方表態(tài)依然強(qiáng)硬。歐盟輪值主席國(guó)丹麥能源大臣馬丁。利德高表示，盡管遭到多方反對(duì)以及有可能遭遇貿(mào)易報(bào)復(fù)措施，但歐盟不會(huì)改變其向在歐盟境內(nèi)飛行的航班征收“碳排放稅”的政策。
另一方面，歐盟負(fù)責(zé)氣候變化問(wèn)題的委員康妮。赫澤高的發(fā)言人拉德隆提供了一定程度上的靈活性。拉德隆提出，如果中國(guó)國(guó)內(nèi)也出臺(tái)類似的旨在削減航空碳排放的具體措施，中國(guó)進(jìn)出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納航空碳稅。這就是所謂的“他國(guó)對(duì)等措施”。
與此相呼應(yīng)，中國(guó)本土碳交易市場(chǎng)建設(shè)已有進(jìn)展。參加應(yīng)對(duì)氣候變化“德班會(huì)議”的中國(guó)代表團(tuán)官員此前表示，隨著中國(guó)“十二五”期間加強(qiáng)控制溫室氣體排放，中國(guó)將建立自己的碳排放交易系統(tǒng)（ETS），確立自愿減排交易機(jī)制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法。
柴海波說(shuō)，最好的結(jié)果是歐盟取消或推遲航空“碳稅”的實(shí)施，為中國(guó)“十二五”期間逐步建立碳交易的基礎(chǔ)設(shè)施留足時(shí)間，“中國(guó)現(xiàn)在很難算清國(guó)內(nèi)航空公司的碳排放底數(shù)，也不可能接受發(fā)達(dá)國(guó)家的碳減排核查，在這種前提下，ICAO框架內(nèi)的談判可能出現(xiàn)僵局，或者讓中國(guó)處于被動(dòng)地位”。
錢(qián)國(guó)強(qiáng)則認(rèn)為，在ICAO的四個(gè)備選方案中，“強(qiáng)制抵消航空公司碳排放”對(duì)中國(guó)最有利。隨著我國(guó)《溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法》有望近期出臺(tái)，錢(qián)國(guó)強(qiáng)舉例稱，這個(gè)統(tǒng)一、嚴(yán)格的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)如果獲得ICAO認(rèn)可，中國(guó)民航公司就可以在本國(guó)購(gòu)買(mǎi)自愿減排項(xiàng)目，并到ICAO備案。
對(duì)于另一個(gè)備選方案“限制排放及貿(mào)易體系”，錢(qián)國(guó)強(qiáng)稱，如果要建立跨國(guó)的碳排放交易體系，需要一個(gè)超主權(quán)的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌、監(jiān)測(cè)、處罰，但從多年來(lái)的民航業(yè)碳減排的國(guó)際談判進(jìn)展看，ICAO的權(quán)威性還達(dá)不到這一水平。
此外，錢(qián)國(guó)強(qiáng)還說(shuō)道，跨國(guó)碳交易的配額的分配格局背后，是“白花花的銀子”。錢(qián)國(guó)強(qiáng)解釋稱，排放配額較多的國(guó)家，可以將用不完的配額出售獲利；排放配額較少的國(guó)家，超出配額的碳排放則需要向他國(guó)購(gòu)買(mǎi)：“歐盟和美國(guó)絕不會(huì)允許中國(guó)分配到較多配額，切到更大塊的蛋糕”。
多位專家呼吁，在歐盟航空“碳稅”問(wèn)題上，中國(guó)如果采取“以拖待變”“寄望盟國(guó)”的戰(zhàn)略，最后就只能接受發(fā)達(dá)國(guó)家定下來(lái)的規(guī)則，中國(guó)應(yīng)該更積極地參與ICAO框架下的國(guó)際碳交易市場(chǎng)的規(guī)則制定。
