內(nèi)容摘要：正值全國人大常委會二審個人所得稅修正案的當(dāng)口，一份名為“社科院財(cái)貿(mào)所個稅綜合改革方案”（以下簡稱“財(cái)貿(mào)所方案”）橫空出世。財(cái)貿(mào)所方案直指改革核心——旗幟鮮明地提出“綜合與分類相結(jié)合”的個稅改革思路。這一思路目標(biāo)最早于上世紀(jì)90年代提出，然而卻跨越三個五年計(jì)劃周期無果。
正值全國人大常委會二審個人所得稅修正案的當(dāng)口，一份名為“社科院財(cái)貿(mào)所個稅綜合改革方案”（以下簡稱“財(cái)貿(mào)所方案”）橫空出世。
與二審修正案在既有的“分類所得稅征收”基礎(chǔ)上的小步微調(diào)式“改革”截然不同的是，財(cái)貿(mào)所方案直指改革核心——旗幟鮮明地提出“綜合與分類相結(jié)合”的個稅改革思路。這一思路目標(biāo)最早于上世紀(jì)90年代提出，然而卻跨越三個五年計(jì)劃周期無果。
中國社科院財(cái)貿(mào)所所長高培勇戲言，財(cái)貿(mào)所方案的推出是要樹立一個靶子，拋磚引玉。這一方案至少讓人們看到，真正意義上的個稅改革是有可實(shí)現(xiàn)路徑的，如該方案被相關(guān)立法部門采納，歷時十余年一再受阻的個稅改革或?qū)⒂型票?
初始方案：起點(diǎn)低、務(wù)實(shí)、可拓展性
據(jù)介紹，財(cái)貿(mào)所方案目前是一個初始方案，在現(xiàn)行分類所得稅制的基礎(chǔ)上，以相對較小的征管成本引入綜合性因素。然后，在此基礎(chǔ)上，完成由初始方案向目標(biāo)方案——未來的“綜合與分類相結(jié)合的”個稅制度——的過渡。
起點(diǎn)低、務(wù)實(shí)、具有可拓展性，是財(cái)貿(mào)所方案的特點(diǎn)，該方案最大的優(yōu)勢就是具有很強(qiáng)的可行性與可操作性。“以較低的征管成本盡快推出‘綜合與分類相結(jié)合’的改革，避免因所謂征管條件不到位導(dǎo)致的一拖再拖，是我們設(shè)計(jì)考慮的首要問題。”課題組副組長張斌表示。
而國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征管能力有限，征管成本投入過大一直是個稅改革跨越“九五”、“十五”、“十一五”，“十二五”四個五年規(guī)劃，追求了十幾年之久，卻一再受阻，未有結(jié)果的客觀原因之一。
故而，財(cái)貿(mào)所方案初始方案的核心，是以現(xiàn)行的分類所得稅制為基礎(chǔ)，且保持現(xiàn)行分類所得稅制的各項(xiàng)基本要素不變的前提下，僅對年所得超過12萬元納稅人實(shí)行自行申報(bào)，并綜合計(jì)征。對于納入綜合計(jì)征范圍所得項(xiàng)目的選擇上，財(cái)貿(mào)所方案給出了五種基本的綜合方案，不過，“我們更傾向于‘中等范圍的綜合’為基礎(chǔ)，可能更有現(xiàn)實(shí)性和可操作性”，張斌表示。中等范圍的綜合，是將全部四項(xiàng)勞動所得綜合，即：工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得以及特許權(quán)使用費(fèi)所得。
“納入綜合計(jì)征范圍所得項(xiàng)目的選擇，是最難的一個方面，這里面包含兩個矛盾：公平與效率，征管成本與改革效果，所以我們在稅制設(shè)計(jì)中，要在這兩個矛盾之間做權(quán)衡。”
之所以限定綜合計(jì)征人群，張斌解釋：年所得超過12萬元的納稅人已經(jīng)有了自行申報(bào)制度，我們可以借助這個平臺，在現(xiàn)行的自行申報(bào)基礎(chǔ)之上把這部分做實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)：目前年收入超過12萬元的，全國不到300萬人，“因此，征管壓力相對不大”。
雖然只是一個初始方案，財(cái)貿(mào)所方案卻具有較好的拓展性。“如果長期保持年所得12萬元這個標(biāo)準(zhǔn)不變，隨著收入的提高，通貨膨脹的影響，自然會有越來越多納稅人進(jìn)入這個領(lǐng)域之內(nèi)，這樣綜合計(jì)征的范圍會自動擴(kuò)展。此外，也根據(jù)征管的實(shí)際要求，逐步調(diào)整和擴(kuò)大納入綜合計(jì)征的項(xiàng)目，這是未來拓展的方向。”
降低間接稅勝于提高起征點(diǎn)
財(cái)貿(mào)所個稅方案一經(jīng)曝光，即受到學(xué)界高度肯定。其主要因在于目前個人所得稅修正案盡管被冠之以改革之名，而且打出調(diào)節(jié)收入分配的旗號，然而，它并非真正意義上的改革。個人所得稅修正案只是目前糾結(jié)狀態(tài)下的一個妥協(xié)方案。從方案內(nèi)容來講，它既難給真正意義上的中低收入者減負(fù)，也難給高收入者加負(fù)，與“十二五”規(guī)劃的分配正義（減輕中低收入者稅負(fù)，加大高收入者的調(diào)節(jié)力度）的原則相佐。
考慮到中國總體稅率結(jié)構(gòu)功能性缺失，要注重收入分配的功能，因此，“我們在方案中要引入和擴(kuò)大綜合制因素。”社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究所副主任馬珺副研究員表示：“由于勞動報(bào)酬在國民收入分配中的比重下降，因此，個稅在這個過程當(dāng)中作為傳統(tǒng)的再分配手段就顯得更加重要。而我們現(xiàn)行的分類制是不能滿足上述要求的。”
對于老百姓最熱議的個稅起征點(diǎn)一項(xiàng)，在財(cái)貿(mào)所方案中沒有涉及只字片語。對此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，方案可以更鮮明、更積極一些。
“個稅起征點(diǎn)可以與國家統(tǒng)計(jì)局公布的物價指數(shù)掛鉤，并且每三年自動調(diào)整一次。這樣的常規(guī)性調(diào)整不用像現(xiàn)在這樣興師動眾，可以用相關(guān)程序固化下來，比如人大常委會通過就可以調(diào)整。”
對于這貌似的“疏漏”，張斌告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者：之所以沒有涉及起征點(diǎn)，主要原因是因?yàn)�，相比于通過提高起征點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的減稅，提高稅后工資收入相比，他們認(rèn)為，通過下調(diào)增值稅、營業(yè)稅等間接稅的方式，其實(shí)可以讓老百姓享有更大的實(shí)惠。
有兩組數(shù)據(jù)可以做佐證。2010年，全國個人所得稅收入總額約4837億元，而人們的消費(fèi)納稅額則高達(dá)43000億元人民幣，前者與后者之間幾乎相差了十倍之巨！
“盡管在個人所得稅的改革方案上我們傾向于加稅，但是，在整體稅制改革當(dāng)中，我們還有一個更強(qiáng)調(diào)的主張，就是在增加直接稅的同時降低間接稅，包括以增值稅、營業(yè)稅、交易稅等為主的流轉(zhuǎn)稅稅制。”據(jù)高培勇透露，財(cái)貿(mào)所正在做的另一個課題研究就是基于此方面內(nèi)容的。該方案是落實(shí)到廣大納稅人身上的宏觀稅負(fù)水平的調(diào)整方案。
在初始階段，考慮到稅收的公平和征管成本，財(cái)貿(mào)所方案建議暫不以家庭為征收單位。“我們的方案表面上是在挑戰(zhàn)綜合制各方面的瓶頸，實(shí)際上也在挑戰(zhàn)作為綜合制方案當(dāng)中的一個環(huán)節(jié)——實(shí)行家庭聯(lián)合申報(bào)的瓶頸。”高培勇表示：實(shí)行個稅綜合制有多難，實(shí)行家庭聯(lián)合申報(bào)就有多難。
個稅改革多年難突破
個稅改革的停滯，不能不算是中國稅收改革乃至中國經(jīng)濟(jì)體制改革歷史上一個罕見的特例。
“個人所得稅法‘綜合與分類相結(jié)合’的改革目標(biāo)從提出到現(xiàn)在，已經(jīng)跨越了四個五年計(jì)劃，但是因?yàn)榉N種因素的制約，這個改革一直局限在分類稅制的框架下，‘綜合與分類相結(jié)合’的改革根本沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”在“中國財(cái)政政策報(bào)告2011/2010”首發(fā)式上，全國人大常委會委員、中國社會科學(xué)院原副院長陳佳貴認(rèn)為，“真正的改革還沒起步，還在孕育階段和研究階段。”
來自財(cái)稅管理部門的分析一再表明：稅收征管環(huán)境和條件的制約是推進(jìn)“綜合與分類相結(jié)合的”個稅改革的主要障礙。
不過，國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長劉佐對此卻并不認(rèn)同，“稅收征管環(huán)境和條件的制約”是改革阻力的最根本問題所在。他以越南、印度以及埃及、幾內(nèi)亞、墨西哥、秘魯?shù)确侵蘩酪恍┌l(fā)展中國家為例，這些被認(rèn)為是很落后的國家都實(shí)行了綜合制。“更有意思的是，越南的個人所得稅綜合征收制還是從我們這兒學(xué)的，卻青出于藍(lán)勝于藍(lán)，那我們能不能反過來跟越南學(xué)一學(xué)？”劉佐的調(diào)侃中帶著幾許無奈。
關(guān)于改革之難，全國人大常委會委員陳佳貴最有切膚之體會。“我當(dāng)了八年的全國人大常委，八年當(dāng)中，這是第三次修訂《個人所得稅法》，平均三年不到就修改一次，這說明什么問題？說明這個所得稅法不適應(yīng)目前形勢變化的要求了。”陳佳貴表示。
由于深知改革是一個相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，高培勇呼吁：我們希望以這一方案作為“靶子”，并由此將有關(guān)個稅問題轉(zhuǎn)換到改革軌道，從而形成一股強(qiáng)大的社會力量，推進(jìn)“綜合與分類相結(jié)合”的改革進(jìn)程。
