以解決地區(qū)收支均衡為目標(biāo)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在“十二五”期間將發(fā)生一些調(diào)整。
調(diào)整短期內(nèi)將以減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、增加一般性轉(zhuǎn)移支付為主，中長期要對(duì)稅收返還辦法等有所動(dòng)作。
一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)能力的均等化。這意味著，在 “十二五”期間即將展開的保障房、水利和醫(yī)改等大規(guī)模民生投資中，地區(qū)間財(cái)力和事權(quán)結(jié)構(gòu)不匹配的現(xiàn)象將有所緩解。
目前，“增加一般性轉(zhuǎn)移支付”已在2011年的財(cái)政預(yù)算中有所體現(xiàn)。2011年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付17336.77億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付14905.24億元。
知情人士稱，對(duì)稅收返還辦法的調(diào)整，目前已從學(xué)術(shù)界倡議變?yōu)橄嚓P(guān)部門的動(dòng)議，部委層面也在作相關(guān)政策研究。
專項(xiàng)資金 “撒胡椒面”
2007年，財(cái)政部曾就轉(zhuǎn)移支付向全國人大做過至今唯一一次專題匯報(bào)。
當(dāng)時(shí)財(cái)政部承諾將清理財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2006年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到4411.58億元，共計(jì)213項(xiàng)，當(dāng)年一般性轉(zhuǎn)移支付4731.97億元，兩者比例接近1比1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高。
但自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始，隨著4萬億投資的大規(guī)模推進(jìn)，2009年和2010年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴(kuò)大，超過一般性轉(zhuǎn)移支付。大量中央財(cái)政資金通過立項(xiàng)、審批的模式在國家發(fā)改委和相關(guān)部委間協(xié)調(diào)，最后由財(cái)政部撥款。
國家審計(jì)署在審計(jì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，一項(xiàng)支農(nóng)資金大概有十幾個(gè)部門涉及，分工很細(xì)，大類項(xiàng)目、小類項(xiàng)目都要由中央一些部門來審批，成本過高，這也造成了轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目交叉重復(fù)嚴(yán)重。
據(jù)審計(jì)署公布，中央現(xiàn)有參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。
“這兩年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多了，各個(gè)部門幾乎都有，有的只是5萬元的項(xiàng)目，財(cái)政資金就這樣撒胡椒面了。”一位地方財(cái)政廳官員說，他們只要有機(jī)會(huì)就反映，在各部門下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之前能否先讓財(cái)政部審核，這筆專項(xiàng)是否存在重復(fù)，是否有必要，地方是否有能力配套等。
為此，財(cái)政部計(jì)劃通過清理和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，來減少其規(guī)模。據(jù)本報(bào)了解，財(cái)政部曾提出一系列規(guī)范措施，包括嚴(yán)格控制新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別并分別處理，另外，取消到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及不再需要設(shè)立的項(xiàng)目。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所在一份《關(guān)于我國財(cái)稅體制改革的基本思路和政策建議》的報(bào)告中提出，要 “改變各部門各自為政、設(shè)立項(xiàng)目眾多的狀況，改變層層報(bào)批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠(yuǎn)在基層的零碎項(xiàng)目”。
事實(shí)上，2010年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，幾乎涉及了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水、國土氣象、資源電力信息環(huán)境、商業(yè)服務(wù)、金融等各行各業(yè)，也包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)等民生領(lǐng)域，共計(jì)200多項(xiàng)。
全國人大預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室主任夏光表示，3萬多億資金通過體制收上來，再轉(zhuǎn)移到地方，這么多的資金，在各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移，很不安全、很不經(jīng)濟(jì)，也很不效率的。
夏光認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能定位迫切需要法律的規(guī)定。 “在西方發(fā)達(dá)國家，不管是憲法還是其他的法律中，對(duì)在什么條件下進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在什么條件下進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，什么條件下進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有非常明確的制度規(guī)定”。
此外，在他看來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配、管理和使用，應(yīng)該逐步走向公開和透明。據(jù)悉， 《轉(zhuǎn)移支付法》曾一度列入全國人大立法計(jì)劃，但因需統(tǒng)籌考慮財(cái)稅體制改革，一直未能露面。
稅收返還事關(guān)既得利益
在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上，為了解決地區(qū)收支均衡的問題，國家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度，其方式主要有三種：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。
用減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式來增加一般性轉(zhuǎn)移支付，由于涉及中央各部委之間審批權(quán)的協(xié)調(diào)，作為一項(xiàng)新任務(wù)來說難度比較大。而調(diào)整稅收返還比例，以此增加一般性轉(zhuǎn)移支付，相對(duì)來說阻力較小，目前正在成為改革中央與地方之間財(cái)力分配的一個(gè)重要內(nèi)容。
為了照顧地方利益，當(dāng)年的分稅制改革以1993年稅收收入為基數(shù)，增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅在保證地方基數(shù)的前提下，對(duì)增量部分進(jìn)行按比例返還，由此形成了稅收返還。2001年，企業(yè)和個(gè)人所得稅法律規(guī)定調(diào)整后，這兩者的稅收返還基數(shù)也相應(yīng)調(diào)整。
“每一次改革都以保證既得利益為前提，否則阻力特別大，這導(dǎo)致我們的轉(zhuǎn)移支付中真正用于平衡地區(qū)間財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移規(guī)模太少。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院一位學(xué)者告訴本報(bào)。
據(jù)了解，2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，根據(jù)當(dāng)年各省農(nóng)業(yè)稅基數(shù)，中央財(cái)政每年通過轉(zhuǎn)移支付為地方撥付700多億。2008年工商部門停征行政事業(yè)性 “兩費(fèi)”后，中央為地方每年轉(zhuǎn)移支付80億元。2009年成品油稅費(fèi)改革后，中央從消費(fèi)稅中每年返還地方1530億元，主要補(bǔ)貼過去六項(xiàng)收費(fèi)收入。
2010年中央對(duì)地方稅收返還為5004.34億，其中就包括增值稅、所得稅和成品油稅費(fèi)改革所帶來的稅收返還。根據(jù)當(dāng)年成品油銷量增長情況等因素測(cè)算，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付為地方補(bǔ)助108億，2011年預(yù)計(jì)這一補(bǔ)助將提高到580億。
上述發(fā)改委宏觀院學(xué)者說，現(xiàn)在地區(qū)間財(cái)力差距正在拉大，分稅制改革考慮當(dāng)時(shí)改革的可行性采取多交多返的原則分配， “17年過去了，是否應(yīng)該對(duì)返還依據(jù)和原則進(jìn)行調(diào)整，使其按各地需求進(jìn)行分配？”有學(xué)者甚至建議廢除稅收返還，上交的稅收放到一般轉(zhuǎn)移支付的大盤子里，統(tǒng)籌考慮。
但廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授黃克瓏認(rèn)為，廢除并不妥，違背效率原則，不利于發(fā)展，但可以考慮將稅收返還中一部分按 “因素法”進(jìn)行分配，一部分按上交比例進(jìn)行分配。他解釋，所謂 “因素法”即考慮各地人口、財(cái)政收入、貧困人口數(shù)、人均收入和老齡化結(jié)構(gòu)等，進(jìn)行分配。
上述發(fā)改委宏觀院學(xué)者告訴本報(bào)，他們?cè)诘胤秸{(diào)研時(shí)提出對(duì)稅收返還辦法的調(diào)整，遭到幾個(gè)財(cái)力強(qiáng)省的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為多勞沒有多得，不公平。他認(rèn)為，那些財(cái)力欠發(fā)達(dá)的省為東部省市貢獻(xiàn)了多少資源能源促其發(fā)展，而幾年前，這些資源的輸出還不給當(dāng)?shù)貛砣魏味愂铡?
無論如何，對(duì)稅收返還辦法的調(diào)整已經(jīng)從學(xué)術(shù)界倡議變?yōu)橄嚓P(guān)部門的動(dòng)議，據(jù)悉，部委層面也在做相關(guān)政策研究。上述學(xué)者稱，如果稅收返還也像一般轉(zhuǎn)移支付一樣按地區(qū)財(cái)力需求分配，無異于大大增強(qiáng)了一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。
據(jù)了解，2011年全國財(cái)政預(yù)算收入8.9萬億，加上赤字全國財(cái)政支出超過10萬億。其中，中央收入47360億元，占比52%；中央財(cái)政支出54360億元，其中中央本級(jí)支出17050億元，其余37310億均用于向地方轉(zhuǎn)移支付。
